El problema comienza antes de la subasta
Cada cambio de administración municipal plantea un desafío que con frecuencia pasa inadvertido: qué hacer con los bienes recibidos de las gestiones anteriores. Una nueva alcaldía puede encontrar vehículos con años de servicio, camiones que necesitan reparación, motoniveladoras fuera de operación, rodillos estacionados, retroexcavadoras deterioradas, bulldozers que requieren piezas y maquinarias cuyo expediente administrativo está incompleto. También puede encontrar equipos que durante años recibieron reparaciones sucesivas porque esa es precisamente la naturaleza de una maquinaria pesada sometida a trabajo permanente.
Algunos de esos bienes pueden haber agotado realmente su vida útil. Otros pueden resultar demasiado costosos para continuar reparándolos. Pero también pueden existir equipos recuperables, utilizables o con un alto valor económico que terminan incluidos dentro de una relación denominada simplemente “equipos en desuso”, “inservibles” o “chatarras”.
Es en ese momento cuando una decisión aparentemente sencilla puede convertirse años después en un serio cuestionamiento administrativo.
El problema no está en que un ayuntamiento venda bienes que legalmente puede vender. La propia Ley núm. 176-07 permite la enajenación de bienes patrimoniales municipales mediante subasta pública. El problema aparece cuando se comienza por organizar la subasta sin haber demostrado previamente que el bien reunía las condiciones jurídicas y materiales para ser vendido.
La diferencia es fundamental: la subasta no convierte un bien público en vendible. La subasta es el mecanismo utilizado después de determinar correctamente que el municipio puede desprenderse de ese bien.
La Ley 176-07 establece que son bienes de dominio público aquellos destinados por el ayuntamiento a un uso o servicio público. En cambio, considera bienes patrimoniales aquellos que, siendo propiedad del municipio, no estén destinados a uso público ni afectados a algún servicio público y puedan constituir fuente de ingresos. Los bienes de dominio público son inalienables, inembargables e imprescriptibles, y la propia ley señala que la alteración de su estatus jurídico exige justificar su conveniencia y legalidad.
Esto resulta particularmente importante cuando se trata de maquinaria pesada.
Imaginemos un caso hipotético. Una nueva administración recibe una motoniveladora, un bulldozer y un rodillo adquiridos o recibidos durante gestiones anteriores. Durante años esos equipos fueron utilizados para reparar caminos, intervenir calles, acondicionar terrenos, trabajar en el vertedero o ejecutar otras labores municipales. Presentan desperfectos, han sido reparados en varias ocasiones y uno de ellos incluso recibió una intervención mecánica importante pocos meses antes con recursos públicos.
Tiempo después surge la decisión de venderlos.
Se prepara una comunicación al Concejo de Regidores. Se afirma que los equipos están deteriorados o “ya no sirven”. El Concejo adopta una resolución. Se publica un aviso. Aparecen interesados. Se establece un precio para iniciar la puja y finalmente alguien ofrece más y se adjudica los equipos.
Documentalmente puede parecer una subasta.
Sin embargo, todavía falta responder lo más importante: quién determinó técnicamente que esos equipos habían dejado de ser útiles, si realmente estaban convertidos en chatarra, si eran reparables, cuánto costaría recuperarlos, cuál era su valor en las condiciones en que se encontraban, si continuaban siendo necesarios para prestar servicios municipales, quién determinó el valor inicial de la puja y sobre qué información objetiva decidió el Concejo de Regidores que desprenderse definitivamente de esos activos era conveniente para el municipio.
Esas preguntas no implican que necesariamente exista una irregularidad. Son precisamente las preguntas que un expediente bien construido debería poder contestar.
Un equipo viejo no es necesariamente chatarra. Un equipo averiado tampoco lo es. Una motoniveladora puede presentar un problema en la transmisión y conservar un motor de considerable valor. Un bulldozer puede requerir una reparación hidráulica y seguir siendo recuperable. Una retroexcavadora puede encontrarse temporalmente fuera de servicio por falta de una pieza. Un camión que resulte poco conveniente para las necesidades actuales del ayuntamiento puede conservar un valor comercial muy superior al de su peso como metal.
Incluso Bienes Nacionales, dentro del régimen que administra para los bienes muebles estatales sometidos a su competencia, distingue entre vehículos transferibles, vehículos o equipos para piezas, componentes y chatarras. Sus procedimientos incluyen descargo, lotificación y participación de una Comisión de Justiprecio para determinar precios de venta.
La distinción es importante porque permite comprender algo elemental: el estado de un equipo debe determinarse antes de asignarle una categoría y un precio, no después.
Si una maquinaria puede repararse, ese dato forma parte de su valor. Si solamente sirve para piezas, sus componentes tienen valor. Si realmente ha quedado reducida a chatarra, eso también debe poder demostrarse.
Especial atención merece el caso de los equipos que fueron reparados recientemente con recursos públicos. Supongamos que una retroexcavadora recibió RD$800,000 en reparaciones ocho meses antes de ser incluida en una subasta y posteriormente aparece con una valoración de RD$450,000. Ese hecho, por sí solo, no demostraría que ocurrió algo ilícito. Una maquinaria reparada puede sufrir posteriormente una avería catastrófica, accidentarse, romper un componente de gran valor o llegar a un punto en el que continuar invirtiendo en ella resulte económicamente irracional.
Pero el expediente debería explicar lo sucedido.
Debe ser posible establecer qué se reparó, qué piezas fueron adquiridas, quién ejecutó los trabajos, cuánto se pagó, si el equipo volvió al servicio, cuánto tiempo funcionó, qué problema nuevo apareció, quién lo diagnosticó, cuánto costaría volver a repararlo y por qué resulta financieramente más conveniente venderlo que recuperarlo. También debería poder comprobarse si las piezas adquiridas recientemente con fondos públicos permanecían instaladas en el equipo al momento de la tasación y de su posterior entrega.
Cuando existe una inversión pública reciente y poco tiempo después el mismo activo es declarado prácticamente inservible, no necesariamente existe una irregularidad, pero sí una circunstancia que merece una explicación técnica y documental particularmente rigurosa. La ausencia de esa explicación puede convertirse posteriormente en una observación de auditoría.
La Ley núm. 107-13 reconoce expresamente el derecho de las personas a la motivación de las actuaciones administrativas y a participar en procedimientos e informaciones públicas. La buena administración exige que las decisiones públicas importantes puedan explicarse desde sus fundamentos de hecho y de derecho, especialmente cuando implican el ejercicio de potestades discrecionales o afectan recursos públicos.
Por eso no debería confundirse una frase como “ya no queremos continuar utilizando este equipo” con la afirmación “este equipo carece prácticamente de utilidad y de valor”. La primera expresa una decisión administrativa. La segunda requiere una conclusión técnica.
La misma lógica aplica cuando una administración afirma que los documentos de determinado equipo no aparecen.
La falta de una matrícula, factura, acto de donación o documento de transferencia no convierte un bien público en un bien inexistente. Debería producir exactamente el efecto contrario: obligar al ayuntamiento a investigar.
La Ley 176-07 establece que los ayuntamientos deben formar un inventario valorado de todos los bienes y derechos que les pertenecen y dispone su rectificación anual y cuando se renueva el ayuntamiento. Por tanto, cuando falta la documentación de una maquinaria debe intentarse reconstruir su historia patrimonial.
Debe verificarse si fue adquirida directamente por el municipio, donada por alguna institución, transferida desde el Gobierno central, incorporada mediante un convenio o recibida durante una administración anterior sin que se completaran adecuadamente los trámites. También pueden existir rastros en el inventario, registros contables, pólizas, órdenes de reparación, cheques, transferencias, contratos de mantenimiento, fotografías institucionales, informes de gestión, actas municipales o números de serie.
La falta de documentación es una deficiencia patrimonial que debe regularizarse. No convierte el equipo en un bien sin dueño ni elimina su valor.
Los controles internos aplicables a la administración de activos fijos también colocan especial atención en la identificación, inventario, responsabilidad, custodia, conservación, mantenimiento y alta y baja de los bienes. Su finalidad es precisamente proteger los activos frente a pérdidas, deterioro, fraude y errores en los registros.
Por eso un equipo sin expediente completo requiere mayor control, no menor control.
Una resolución y una puja no sustituyen el expediente
La Ley 176-07 atribuye al Concejo Municipal la regulación del aprovechamiento, administración y explotación de los bienes municipales, así como la adquisición o enajenación de bienes y derechos del ayuntamiento. Para aprobar la enajenación del patrimonio municipal exige expresamente el voto favorable de tres cuartas partes de la matrícula del Concejo Municipal y un período de información pública de por lo menos quince días para que la ciudadanía pueda expresar sus consideraciones.
La misma ley dispone, en su artículo 183, que las enajenaciones de bienes patrimoniales deben realizarse mediante subasta pública, excepto el supuesto de determinadas permutas inmobiliarias.
Estos requisitos son fundamentales.
Pero sería incorrecto entender que una resolución aprobada con la mayoría correspondiente convierte automáticamente en correcto todo lo sucedido antes.
El Concejo debe decidir sobre información suficiente.
Si el expediente que llega a los regidores se limita a decir que “los equipos están dañados y conviene venderlos”, sin una relación patrimonial clara, evaluación técnica, información sobre reparaciones recientes, documentación visual y algún fundamento objetivo para determinar su valor, resulta razonable preguntarse qué elementos permitieron concluir que vender era la mejor decisión para el municipio.
El voto de los regidores es una decisión jurídica y política dentro de sus competencias, pero no sustituye un diagnóstico mecánico, no constituye una tasación y tampoco convierte una maquinaria reparable en chatarra.
Por eso el orden del procedimiento importa.
Primero debe conocerse suficientemente el bien. Después debe justificarse qué hacer con él. Entonces corresponde que los órganos competentes adopten las decisiones institucionales de lugar.
No al contrario.
Uno de los puntos que merece mayor cuidado es determinar el valor desde el cual comenzará la puja. La Ley 176-07 obliga a mantener un inventario valorado, pero no establece en su artículo 183 un procedimiento detallado de tasación para cada tipo de bien mueble que vaya a subastarse. Por eso resulta importante no presentar como requisito textual de ese artículo algo que la norma no dice expresamente.
Sin embargo, una administración que protege el patrimonio público necesita poder demostrar razonablemente de dónde surgió el precio utilizado.
Ahí adquieren importancia el peritaje, el avalúo o valoración especializada y, cuando resulte apropiado, la comparación con el mercado de equipos similares.
Esta lógica tampoco es extraña al sistema dominicano de administración patrimonial. Bienes Nacionales utiliza una Comisión de Justiprecio dentro de sus procedimientos de subasta y participa en la determinación de los precios de venta de los bienes descargados.
Esto resulta especialmente importante con la maquinaria pesada. Un motor puede tener un valor significativo. También una transmisión, un diferencial, una bomba hidráulica, los cilindros, neumáticos, tren de rodaje, cabina, hoja, cucharón u otros componentes.
Si lo que se vende es una motoniveladora completa, la administración debería conocer aproximadamente cuánto vale esa motoniveladora en su condición actual. Si realmente solamente queda metal inservible, la realidad económica será diferente.
Lo que debe evitarse es utilizar la categoría “chatarra” para valorar como metal un activo que todavía contiene equipos o componentes de valor considerable.
Una subasta competitiva tampoco resuelve necesariamente un precio base incorrectamente construido. Puede haber diez interesados pujando y, sin embargo, partir todos de una clasificación equivocada del bien.
La publicidad tampoco debe entenderse como una simple formalidad.
Que se publique una convocatoria y aparezcan interesados no resuelve por sí solo la situación patrimonial del activo. La transparencia exige que los potenciales participantes tengan información suficiente, condiciones claras, oportunidad razonable de inspeccionar los equipos y reglas previamente definidas.
Tampoco debe confundirse la presencia de un notario con una certificación sobre el valor o la condición mecánica del bien. El notario puede documentar determinados actos del procedimiento, pero no sustituye al técnico que evalúa la maquinaria ni al profesional que sustenta su valoración económica.
En definitiva, la resolución, la publicación, los oferentes, la puja y la adjudicación son partes importantes de una subasta, pero ninguna de ellas sustituye la investigación patrimonial y técnica que debe existir antes de colocar el bien en el mercado.
La ruta correcta para disponer de un bien municipal
Antes de publicar la convocatoria, el ayuntamiento debería poder construir un expediente capaz de contar la historia completa del activo.
El punto de partida es determinar qué bien existe realmente y cómo pertenece al municipio. Debe verificarse el inventario, sus identificaciones, número de serie, chasis o matrícula cuando corresponda, antecedentes de adquisición, donación o transferencia, ubicación y responsable de custodia.
Después corresponde conocer su estado material verdadero. En una maquinaria pesada esto normalmente exige una evaluación realizada por una persona con conocimientos técnicos suficientes, acompañada de fotografías, descripción de los componentes existentes, condición operativa y una estimación razonable de las reparaciones necesarias.
Debe revisarse también su historial de mantenimiento y de inversiones recientes, sobre todo cuando se han utilizado recursos municipales en piezas o reparaciones poco tiempo antes.
A continuación debe determinarse qué relación mantiene el equipo con el servicio público. No es igual una maquinaria todavía indispensable para mantener caminos municipales que otra sustituida hace años y que ya no resulta necesaria. Cuando esté comprometida la condición jurídica del bien, el expediente debe justificar adecuadamente su tratamiento conforme a las disposiciones de la Ley 176-07 sobre bienes municipales.
Debe establecerse igualmente un valor razonable y comprobable, dejando identificada la metodología o los criterios utilizados. Mientras mayor sea el valor del equipo y más especializada sea la maquinaria, más difícil resulta justificar que ese precio haya sido establecido únicamente mediante una apreciación interna sin respaldo técnico.
Con esos elementos deberían producirse los informes administrativos, financieros, patrimoniales y jurídicos que correspondan, de manera que el Concejo de Regidores reciba información suficiente antes de decidir.
Entonces debe agotarse la competencia del Concejo conforme a la Ley 176-07, incluyendo la mayoría calificada de las tres cuartas partes de su matrícula y la información pública mínima de quince días prevista por la legislación. Esa información pública debe ser real y útil para que la ciudadanía pueda formular consideraciones, no una formalidad incapaz de influir en un procedimiento ya cerrado.
Una vez legalmente determinada la posibilidad de enajenar el bien, corresponde estructurar la subasta pública: condiciones claras, identificación precisa de los equipos, reglas de participación, oportunidad para inspeccionarlos, precio inicial sustentado, forma de las pujas, adjudicación, pago y entrega.
Debe preservarse evidencia de quiénes participaron, cuáles fueron las ofertas, cómo evolucionaron las pujas, quién resultó adjudicatario y cuánto pagó.
El producto de la venta debe ingresar formalmente al patrimonio financiero municipal y quedar debidamente registrado. Finalmente corresponde completar la salida del activo del inventario y conservar íntegramente el expediente.
Ese recorrido es mucho más importante que el acto público de levantar una mano y decir “adjudicado”.
En este punto también debe evitarse una afirmación demasiado simple respecto de la Dirección General de Bienes Nacionales.
Los municipios tienen patrimonio propio y un régimen específico establecido por la Ley 176-07. Por eso no resulta técnicamente prudente afirmar que toda maquinaria municipal debe necesariamente ser entregada a Bienes Nacionales para que esta institución realice la subasta.
Sin embargo, tampoco significa que un ayuntamiento pueda ignorar automáticamente a Bienes Nacionales.
Debe examinarse el origen y situación jurídica concreta del activo, especialmente cuando la maquinaria fue recibida del Gobierno central, pertenece registralmente a otra institución estatal, existe una transferencia incompleta o aparece sometida al régimen nacional de bienes.
Existen incluso antecedentes de fiscalización municipal en los cuales los órganos de control han prestado atención a la situación del descargo de activos ante Bienes Nacionales. En una investigación especial realizada al Ayuntamiento Municipal de Tamayo, la Cámara de Cuentas señaló que dos vehículos deteriorados permanecían dentro del inventario sin haber sido descargados ante Bienes Nacionales y citó controles internos aplicables a los activos fijos en desuso o convertidos en chatarra.
También existen antecedentes judiciales relacionados con el Ayuntamiento de San Cristóbal en los que se discutió el descargo de vehículos considerados chatarra y la falta de autorización de Bienes Nacionales. Una decisión posterior recogida por el Poder Judicial precisó que la responsabilidad penal examinada en aquel caso no se sustentó simplemente en la ausencia de una subasta, sino en hechos relacionados con el destino de los recursos obtenidos y la falta de ingreso de esos fondos a las cuentas municipales.
Ese antecedente deja dos enseñanzas importantes: la autorización interna no necesariamente resuelve todos los aspectos patrimoniales del procedimiento y la trazabilidad no termina cuando se entrega el equipo; también importa qué ocurrió con el dinero obtenido.
Debe hacerse igualmente una precisión respecto de la Ley núm. 47-25 de Contrataciones Públicas y su Reglamento de aplicación aprobado mediante Decreto núm. 52-26. El nuevo régimen comprende a los entes y órganos de la administración local cuando resulte compatible con su normativa específica y sus competencias constitucionales.
Sin embargo, la subasta inversa contemplada dentro del sistema de contratación pública no debe confundirse con la subasta mediante la cual un ayuntamiento enajena bienes de su patrimonio.
Por eso no resulta suficiente afirmar que una venta de maquinaria municipal “cumplió con Compras y Contrataciones”.
Primero debe determinarse cuál operación jurídica se está realizando.
La contratación de un perito, un tasador, determinados servicios técnicos o publicaciones requeridas durante la preparación del expediente puede estar sometida al régimen de contratación pública. Pero la facultad para vender el patrimonio municipal y la obligación de hacerlo mediante subasta pública tienen su fundamento específico en la legislación municipal.
Confundir ambos procedimientos puede producir un expediente formalmente voluminoso y jurídicamente equivocado.
El expediente debe sobrevivir a la gestión que tomó la decisión
Existe un elemento que toda administración municipal debería tener presente: la legalidad de una subasta no se evalúa solamente el día en que se realiza.
Una gestión puede terminar su período, cambiar las autoridades y años después aparecer una auditoría sobre las operaciones realizadas durante aquella administración.
Actualmente la Cámara de Cuentas se rige por la Ley núm. 18-24 y ejerce control externo sobre los recursos y el patrimonio público. En la práctica, los gobiernos locales pueden ser auditados mucho tiempo después del período en que fueron tomadas determinadas decisiones.
Por eso una actuación que en el momento pareció administrativamente sencilla puede convertirse años después en un problema institucional.
No necesariamente porque haya existido mala fe.
Puede suceder simplemente porque el expediente no permite demostrar que la actuación fue correcta.
Ahí aparece también el riesgo reputacional.
Una gestión puede haber ejecutado obras, programas y servicios importantes y, sin embargo, terminar sometida a cuestionamientos públicos porque años después resulte imposible explicar por qué una motoniveladora con un valor considerable fue vendida a determinado precio, por qué un bulldozer reparado poco antes terminó declarado inservible o por qué un equipo aparentemente útil fue vendido sin una evaluación técnica suficientemente clara.
En administración pública, la reputación institucional también se protege mediante documentos.
Antes de cerrar una subasta municipal de maquinaria, el expediente debería permitir determinar con claridad por qué se vendió el activo, quién comprobó su condición, si realmente era chatarra o simplemente había dejado de resultar conveniente para el municipio, cuánto se había invertido recientemente en su mantenimiento, de dónde provenía originalmente, si estaba correctamente inventariado, si continuaba afectado a un servicio público, cuál era su valor actual, cómo se estableció el precio inicial, qué información recibió el Concejo de Regidores, cómo se agotó la información pública, quiénes participaron, cuánto se pagó, dónde ingresaron esos recursos y cómo quedó formalmente descargado el activo después de la venta.
Cuando el expediente puede responder esas preguntas, existe una operación mucho más defendible.
Cuando no puede hacerlo, las formalidades externas empiezan a perder fuerza.
Una resolución no sustituye un peritaje.
Una publicación no sustituye una investigación patrimonial.
Un notario no determina el valor de una maquinaria.
La existencia de oferentes no demuestra que el precio base fuera correcto.
Y una puja competitiva no convierte automáticamente en legal la venta de un bien que nunca debió ser colocado en el mercado.
Los alcaldes y regidores administran patrimonio público, no bienes particulares.
Una motoniveladora heredada de otra gestión continúa perteneciendo al municipio mientras jurídicamente así sea. Una retroexcavadora sin matrícula continúa requiriendo investigación. Un bulldozer averiado mantiene un valor que debe determinarse objetivamente. Un rodillo estacionado no se convierte en chatarra porque una resolución utilice esa palabra.
Y un equipo reparado con fondos públicos no debería perder inexplicablemente su valor pocos meses después sin que exista documentación capaz de explicar lo ocurrido.
Un gobierno local puede decidir que conservar determinado activo ya no es conveniente. Puede venderlo cuando legalmente corresponda. Incluso puede obtener un beneficio para el municipio desprendiéndose de maquinaria obsoleta que solamente genera gastos.
Pero debe llegar a la subasta después de haber demostrado por qué.
Porque existe una diferencia sustancial entre preparar documentos para aparentar que una venta cumplió un procedimiento y construir un expediente que demuestre que vender era legal, técnicamente razonable, económicamente justificable y conveniente para el municipio.
Esa diferencia quizás no se perciba el día de la subasta.
Puede aparecer cinco, ocho o diez años después, cuando un órgano de control, una nueva administración, un tribunal, un periodista o cualquier ciudadano abra el expediente.
Y entonces ya no importará tanto lo que alguien recuerde haber hecho.
Importará lo que la institución pueda demostrar.
Autor: Darlin Tiburcio
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