El nuevo mapa municipal de El Salvador: lecciones incómodas para la República Dominicana

Hay reformas que pueden explicarse con facilidad desde un escritorio, pero solo se comprenden de verdad cuando se pisa el territorio, se escucha a sus autoridades y se contrasta la norma con la práctica. Eso ocurre con la reorganización municipal de El Salvador. Como parte de una delegación académica que visitó ese país para conocer de cerca aspectos de su gobernanza local, su estructura institucional y parte de sus buenas prácticas, tuvimos la oportunidad de observar una experiencia que rebasa la simple modificación del mapa político-administrativo y se convierte en un verdadero caso de estudio sobre autonomía, escala de gobierno, conducción territorial y capacidad de gestión. La visita, además, fue divulgada públicamente por la Universidad del Caribe como parte del intercambio realizado por estudiantes de Grado y Maestría en Gestión Municipal en el municipio de La Libertad Este.

La reforma salvadoreña no fue un ajuste menor. En 2023, mediante el Decreto Legislativo núm. 762, el país pasó de 262 municipios a 44 municipios, conservando los 262 distritos. Desde el punto de vista jurídico, el municipio continúa siendo la unidad político-administrativa primaria, mientras que el marco constitucional salvadoreño sigue reconociendo la autonomía municipal en lo económico, en lo técnico y en lo administrativo. Por eso, un análisis serio no debe partir de la idea simplista de que la autonomía desapareció, sino de una pregunta mucho más precisa: de qué manera se transforma la autonomía local cuando la conducción política y administrativa se concentra en municipios más amplios, integrados por varios distritos y dirigidos desde una sola alcaldía cabecera.

Esa distinción es decisiva. Una cosa es la autonomía proclamada en la norma y otra, muy distinta, la autonomía que realmente experimentan las comunidades en su relación cotidiana con el poder local. Cuando el centro de decisión se reordena, cuando la autoridad inmediata deja de asentarse en cada antiguo municipio y pasa a operar desde una estructura ampliada, también cambian la cercanía institucional, la velocidad de respuesta, la percepción de representación y la forma en que la ciudadanía siente la presencia de su gobierno local. En el fondo, lo que El Salvador ha colocado sobre la mesa no es únicamente una reforma territorial, sino una redefinición práctica de la escala del gobierno local.

Uno de los casos más útiles para observar esa transición es La Libertad Este, municipio integrado por los distritos de Antiguo Cuscatlán, Huizúcar, Nuevo Cuscatlán, San José Villanueva y Zaragoza. Este caso permite apreciar cómo la reorganización territorial exige no solo una nueva delimitación política, sino también una nueva lógica administrativa. El Manual de Organización y Funciones de la Alcaldía Municipal de La Libertad Este plantea expresamente la necesidad de promover el ordenamiento interno, definir líneas claras de autoridad y responsabilidad, institucionalizar funciones y sostener reuniones con directores de distrito para tratar asuntos de interés distrital. Esa sola referencia ya permite advertir que la reforma no consistió únicamente en fusionar territorios, sino en obligar a construir una estructura interna capaz de gobernarlos de manera coordinada, funcional y continua.

En ese contexto, la figura de Milagro Navas adquiere un interés analítico particular. No se trata de un ejercicio de personalización del debate, sino del reconocimiento de una variable relevante para estudiar la reforma desde la práctica. La prensa salvadoreña la ha situado como una autoridad con una larga trayectoria municipal iniciada en 1988 en Antiguo Cuscatlán, y posteriormente acreditada como alcaldesa del nuevo municipio de La Libertad Este. Su elección, además, tuvo un valor político singular al producirse desde la oposición en un escenario municipal ampliamente favorable al oficialismo. Por ello, su caso ofrece un punto de observación especialmente útil para examinar no solo la capacidad de funcionamiento del nuevo modelo, sino también el peso que puede tener la experiencia acumulada de una autoridad local cuando debe conducir un territorio más amplio, más diverso y más exigente.

Aquí surge una pregunta que no debe eludirse: ¿hasta qué punto el funcionamiento de un municipio ampliado depende realmente del diseño institucional y hasta qué punto depende de la calidad, la experiencia y la legitimidad de quien lo dirige? La pregunta importa porque una reforma puede lucir robusta sobre el papel y, sin embargo, sostenerse en la práctica gracias a liderazgos excepcionalmente sólidos. Un análisis municipalista serio no debe confundir la fortaleza de una figura política con la fortaleza intrínseca del modelo. Por el contrario, debe diferenciar ambas dimensiones para valorar con mayor rigor qué elementos son estructurales y cuáles dependen de circunstancias políticas o personales que no necesariamente se reproducirán en todos los territorios.

Ahora bien, si este artículo pretende resultar útil tanto para lectores salvadoreños como dominicanos, debe evitar dos errores frecuentes. El primero sería idealizar la concentración territorial como si, por sí sola, produjera eficiencia. El segundo sería rechazarla automáticamente como si toda compactación administrativa implicara un retroceso democrático. En la realidad municipal, la escala no garantiza por sí misma ni buen gobierno ni mala gestión. Un municipio ampliado puede ganar capacidad técnica, coordinación interna y economía de escala; pero también puede perder proximidad, escucha directa y equilibrio entre la cabecera y los territorios integrados si no construye mecanismos eficaces de articulación operativa. Esa tensión es, precisamente, una de las cuestiones más relevantes del caso salvadoreño.

Desde la óptica dominicana, la comparación debe hacerse con prudencia. En la República Dominicana no se ha producido una reforma equivalente que haya transformado de forma masiva municipios en distritos, por lo que sería técnicamente incorrecto hablar aquí de una degradación territorial en el mismo sentido. Sin embargo, nuestro país sí conoció, durante etapas anteriores de su régimen municipal, fórmulas de centralización funcional del gobierno submunicipal. La antigua Ley 3455 de Organización Municipal disponía que para cada distrito municipal el ayuntamiento correspondiente nombraría una junta municipal compuesta por un jefe de distrito y dos vocales, bajo la supervigilancia del síndico. A ello se sumaba que, en esquemas posteriores, varias decisiones distritales debían ser confirmadas por el municipio cabecera. En otras palabras, la experiencia dominicana sí ofrece antecedentes valiosos para reflexionar sobre la relación entre dependencia funcional, autonomía efectiva y representación territorial.

La evolución posterior del régimen municipal dominicano refuerza aún más el valor de la comparación. La Ley 176-07 representó un avance importante al establecer que el director y los vocales de cada distrito municipal serían electos por voto directo de los munícipes del distrito, dentro de la boleta municipal correspondiente. Ese cambio no eliminó del todo la articulación con el municipio al que pertenece el distrito, pero sí fortaleció la legitimidad democrática de la conducción distrital y modificó el viejo esquema de subordinación intensa que caracterizó etapas previas. Por eso, la comparación con El Salvador no debe presentarse como una equivalencia mecánica, sino como un diálogo técnico entre dos experiencias distintas que permiten examinar cómo varían la autonomía real, la representación local y la cercanía del gobierno cuando cambia el punto de mando territorial.

Comparar a la República Dominicana con El Salvador en materia municipal deja una incomodidad difícil de ignorar: en el caso salvadoreño, la autonomía local parece vincularse de manera más directa con la obligación concreta de gobernar, ordenar y administrar el territorio, mientras que en nuestro país, con demasiada frecuencia, la autonomía termina reducida a un margen estrecho para administrar lo mínimo dentro de un marco severamente condicionado. En El Salvador, la autonomía municipal se conecta con facultades más visibles para dictar ordenanzas y reglamentos locales, aprobar presupuestos, gestionar materias propias del territorio y sostener instrumentos de recaudación dentro del marco legal. En la República Dominicana, en cambio, aunque la Constitución reconoce a los municipios y distritos municipales como base del sistema político-administrativo local y la normativa les atribuye potestades propias, la práctica continúa marcada por una cultura centralista en la que la autonomía se expresa con más claridad en el texto que en la decisión efectiva.

Ahí aparece una de las heridas más visibles del régimen municipal dominicano. No solo pesa la debilidad de una cultura institucional verdaderamente descentralizadora, sino también la tendencia a condicionar desde arriba competencias íntimamente ligadas al territorio. Incluso en el debate jurídico nacional se han planteado objeciones respecto del alcance de determinadas disposiciones de la Ley 368-22, precisamente por su posible incidencia sobre facultades tradicionalmente vinculadas a los ayuntamientos. A ello se suma una realidad financiera igualmente sensible: una parte decisiva de la vida presupuestaria local continúa fuertemente atada a transferencias y participaciones consignadas desde el presupuesto nacional. Por eso el contraste incomoda. Mientras otros sistemas municipales parecen empujar a sus gobiernos locales a gobernar, recaudar y transformar desde el territorio, muchos de los nuestros todavía operan esperando validación, distribución o margen de maniobra desde el centro.

A partir de ahí, la pregunta verdaderamente útil no es si la República Dominicana debe copiar o no el modelo salvadoreño. La pregunta más seria es otra: qué enseñanzas puede extraer nuestro país de la experiencia salvadoreña en materia de organización, compactación administrativa y capacidad de gestión, y qué aspectos de la tradición dominicana de proximidad, legitimidad distrital y vínculo comunitario podrían servir también para enriquecer la reflexión salvadoreña. El Salvador ofrece hoy un laboratorio especialmente relevante en materia de reorganización territorial y redefinición de estructuras internas; la República Dominicana, por su parte, conserva aprendizajes valiosos sobre cercanía territorial, representación inmediata y construcción política desde comunidades más reconocibles para sus ciudadanos.

Desde una visión municipalista, el centro de esta discusión no debe ser únicamente el tamaño del mapa, ni la novedad política de una reforma, ni el atractivo discursivo de reducir o ampliar estructuras. El verdadero debate consiste en identificar cuál es la escala de gobierno que mejor equilibra capacidad administrativa, representación comunitaria, identidad territorial y prestación eficaz de los servicios públicos. Un municipio demasiado fragmentado puede carecer de músculo técnico. Un municipio excesivamente concentrado puede perder textura territorial y sensibilidad democrática. Entre ambos extremos se encuentra el terreno más serio de la política municipal: el de construir gobiernos locales capaces, cercanos y legítimos.

No obstante, la verdadera viabilidad de estos cambios en El Salvador no puede medirse de manera concluyente en el presente inmediato. Para valorar con seriedad su impacto en términos de desarrollo territorial, eficacia institucional, estabilidad administrativa y respaldo colectivo, será necesario observar su evolución durante varios años. Solo la perspectiva del tiempo permitirá determinar si esta reorganización logra consolidarse como un modelo sostenible, legítimo y funcional de gobernanza local, o si, por el contrario, termina revelando tensiones que hoy todavía no resultan plenamente visibles.

Ese es, quizás, el aprendizaje más importante para ambos territorios. Ni la nostalgia por las formas tradicionales ni el entusiasmo automático por las reformas recientes bastan para producir buen análisis. Lo que corresponde es estudiar con serenidad, comparar con honestidad y evaluar con criterio territorial qué tipo de arquitectura institucional permite servir mejor a la gente sin vaciar el sentido político del municipio. Porque al final, el municipio no es solo una delimitación en el mapa: es la comunidad organizada que busca, desde su propio espacio, ser escuchada, representada y gobernada con eficacia y cercanía.

Agradecimiento institucional

Expreso mi gratitud a la Universidad del Caribe (UNICARIBE), a la decana de la Escuela de Administración Municipal, Comunicación Política y Marketing Digital, Altagracia Tavárez Suárez, y a cada uno de los compañeros y compañeras que hicieron posible esta experiencia tan valiosa. Haber sido parte de esta visita, conocer de cerca la realidad municipal salvadoreña y recibir la apertura necesaria para escuchar, observar y aprender permitió dar cuerpo a muchas de las ideas que hoy se desarrollan en este artículo. Sin esa vivencia directa, este análisis no habría alcanzado la misma profundidad ni el mismo sentido.

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Colección: Territorio y Nación – Ensayos sobre Desarrollo Municipal, Político y Social.