Cuando una institución del Gobierno central construye una escuela, un hospital, una carretera, un puente, un destacamento, un centro deportivo, un parque, un sistema de drenaje o cualquier otra infraestructura pública dentro de un municipio, o cuando rehabilita, remodela o reconstruye una obra que ya existía en ese territorio, suele aparecer una expresión aparentemente sencilla: “esa es una obra del Gobierno”. La expresión puede ser correcta para identificar quién financia, contrata o ejecuta determinada inversión, pero puede conducir a una interpretación equivocada si se entiende que, por tratarse de una obra nacional, el territorio municipal deja de tener importancia durante su planificación y ejecución.
Una obra construida por el Gobierno central sigue estando físicamente dentro de un municipio. Allí permanecerá después de su inauguración y allí producirá sus efectos positivos o negativos. El ministerio puede cambiar, el funcionario responsable puede ser sustituido, la empresa contratista terminar su trabajo, los supervisores concluir sus contratos y las autoridades políticas finalizar sus períodos, pero la infraestructura permanecerá en ese territorio. También permanecerán sus accesos, drenajes, instalaciones, necesidades de mantenimiento, relación con el uso de suelo y posibles riesgos futuros para la población.
Por eso existe una pregunta que rara vez hacemos cuando hablamos de inversión pública: ¿quién conserva la memoria territorial de esa obra?
El planteamiento no consiste en otorgar a los ayuntamientos competencias que no poseen. Tampoco se pretende que un gobierno local sustituya al Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, al Ministerio de Vivienda y Edificaciones, al Ministerio de Educación, al Ministerio de Salud Pública, al Ministerio de Medio Ambiente o a cualquier otra institución sectorial. Mucho menos sería correcto afirmar que todos los planos de cualquier obra del Gobierno central deben obligatoriamente ser aprobados o firmados por el ayuntamiento.
Cada institución conserva las atribuciones que le confieren la Constitución y las leyes. El verdadero punto es otro: una competencia sectorial no debería eliminar la coordinación territorial.
La Ley núm. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios ofrece una base importante para entender esta relación. Su artículo 123 dispone que las instancias nacionales y sectoriales de planificación e inversión pública deben garantizar la participación de los ayuntamientos cuando se trate de cuestiones que afecten directamente el territorio bajo su gobierno, haciendo referencia de manera expresa a obras públicas, infraestructuras, equipamientos, servicios sociales y servicios públicos. El artículo 124 refuerza esta lógica al reconocer funciones de coordinación e integración entre las políticas sectoriales del Gobierno y las políticas municipales.
Por tanto, la discusión ya no debería limitarse a preguntar si un ayuntamiento tiene o no algo que ver con una determinada inversión nacional. La legislación reconoce que debe existir articulación cuando una actuación pública afecta directamente su territorio. La pregunta realmente importante es otra: ¿cómo podemos demostrar que esa participación y esa coordinación ocurrieron efectivamente?
Aquí aparece una de las principales debilidades de nuestra Administración Pública. Podemos tener un expediente de contratación correctamente organizado, otro con los diseños, otro con los estudios ambientales, otro con los permisos, otro con la supervisión, otro con los pagos y otro con la recepción de la infraestructura. Cada institución puede observar su expediente y concluir que cumplió correctamente con sus responsabilidades. Sin embargo, si toda esa documentación nunca se conecta institucionalmente, el Estado puede terminar teniendo mucha información y, paradójicamente, no disponer de una memoria integral de lo que hizo.
Ahí comienza el verdadero debate sobre el debido proceso administrativo. No puede entenderse únicamente como la existencia de documentos, firmas, formularios o autorizaciones dentro de cada oficina. El debido proceso también implica que las competencias concurrentes se encuentren, que las instituciones llamadas legalmente a participar puedan hacerlo y que la información necesaria para comprender las consecuencias futuras de una decisión pública pueda ser recuperada cuando resulte necesaria.
Tener documentos no necesariamente significa tener trazabilidad.
La Ley núm. 368-22 de Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos amplió considerablemente esta visión. La norma establece mecanismos de coordinación entre los niveles municipal, provincial, regional, nacional y sectorial, y reconoce los instrumentos municipales de ordenamiento territorial como herramientas para organizar el uso y ocupación del suelo. Además, una vez aprobados conforme al procedimiento correspondiente, esos instrumentos tienen efectos vinculantes no solamente frente a particulares, sino también respecto de los entes y órganos que integran la Administración Pública.
Esto significa algo que conviene explicar sin complicaciones: una obra construida por el Gobierno central no se encuentra automáticamente fuera del territorio ni del ordenamiento territorial porque haya sido financiada o contratada desde una institución nacional.
Una carretera puede ser competencia nacional, pero atraviesa municipios. Un puente puede comunicar regiones, pero sus accesos y efectos se manifiestan sobre territorios específicos. Una escuela pertenece al sistema educativo nacional, pero los estudiantes que la utilizan viven dentro de una comunidad determinada. Un hospital puede ser construido por el Gobierno, pero sus accesos, drenajes, servicios y riesgos impactarán directamente el municipio donde se encuentre. Lo mismo sucede con un destacamento, un centro deportivo, un parque o cualquier infraestructura reconstruida o rehabilitada.
El Gobierno central y los gobiernos locales no deberían visualizarse como administraciones enfrentadas cada vez que concurren sobre una misma obra. Son distintos niveles de un mismo Estado y deben encontrarse institucionalmente allí donde coinciden sus competencias.
La propia Ley 368-22 incorporó además una herramienta particularmente interesante: el Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT), concebido para registrar, integrar y procesar información territorial útil para las políticas, planes, programas y proyectos públicos. Su existencia demuestra que el legislador ya identificó un problema fundamental: la información territorial pierde utilidad cuando permanece fragmentada entre diferentes instituciones.
Entonces surge una pregunta inevitable: si legalmente reconocimos que la información territorial necesita integración, ¿por qué no llevar esa misma lógica hasta la memoria técnica de cada infraestructura pública?
Ahí está una de las brechas que todavía debemos cerrar.
No necesariamente tenemos que producir nueva información. En numerosos casos la información ya existe. Lo que necesitamos es garantizar que pueda conectarse y recuperarse.
La legislación de contratación pública fortalece todavía más este razonamiento. La Ley núm. 47-25 de Contrataciones Públicas y su Reglamento de Aplicación establecen mayores exigencias de planificación y estudios previos antes de realizar determinadas contrataciones. En una obra pública pueden existir estudios sobre necesidad, costos, riesgos previsibles, condiciones técnicas, terreno, diseño, accesibilidad, topografía, geotecnia y otros elementos conforme a la naturaleza de cada proyecto.
Si el Estado ya tuvo que generar esa información para poder contratar correctamente, la pregunta es sencilla: ¿qué ocurre con ese conocimiento después de terminada la obra?
Pensemos, por ejemplo, en una escuela. Antes de construirla pudieron realizarse estudios del terreno, diseños, presupuestos, contrataciones, supervisiones y diferentes evaluaciones. Supongamos que quince años después aparecen asentamientos, grietas o problemas graves de drenaje. Los afectados serán los estudiantes, profesores y familias de ese territorio. La comunidad acudirá a las autoridades, el alcalde probablemente tendrá que responder públicamente, organismos de emergencia podrían tener que intervenir y eventualmente será necesario determinar qué ocurrió.
Entonces comenzarán las preguntas: ¿dónde están los estudios originales?, ¿qué condiciones tenía el terreno?, ¿se realizaron modificaciones durante la construcción?, ¿dónde están los planos finales?, ¿cómo fue diseñado el drenaje?, ¿quién recibió la infraestructura?, ¿quién debía mantenerla?
Es posible que cada una de esas respuestas exista en algún lugar de la Administración Pública. Pero “en algún lugar” no constituye un sistema de trazabilidad.
Lo mismo puede ocurrir cuando se reconstruye un puente afectado por una crecida, se remodela un destacamento, se rehabilita un centro deportivo, se reconstruye un parque o se interviene nuevamente una carretera existente. Cada intervención modifica la historia técnica de esa infraestructura. Si esa historia no queda correctamente registrada, el funcionario que llegue años después tendrá que comenzar intentando averiguar qué se hizo anteriormente.
Aquí también debemos diferenciar dos conceptos fundamentales: aprobar y recibir información no significan lo mismo.
Cuando una legislación determinada establezca que una actuación necesita autorización municipal, el órgano competente del gobierno local deberá conocerla y decidir conforme al procedimiento establecido. Pero cuando una autorización municipal específica no sea requerida, eso no significa que el municipio deba permanecer completamente ajeno a la información territorial esencial de una infraestructura que permanecerá dentro de su jurisdicción.
El ayuntamiento no tendría necesariamente un derecho de veto sobre la obra, pero sí debería existir un mecanismo de conocimiento institucional y trazabilidad territorial.
No se trata de convertir al alcalde en supervisor estructural ni de transferirle atribuciones pertenecientes a otras instituciones. Se trata de reconocer que el gobierno local permanece en el territorio y, por tanto, necesita conservar información suficiente para comprender lo que allí ha sido construido.
Desde esa perspectiva, el municipio podría convertirse en un verdadero custodio de la memoria territorial, sin sustituir las competencias técnicas o sectoriales del Gobierno central.
La falta de articulación entre el Gobierno central y los gobiernos locales tampoco es una preocupación puramente académica. Durante años diferentes instituciones y actores del municipalismo dominicano han señalado problemas vinculados con inversiones desarticuladas, duplicidad de esfuerzos y falta de coordinación. Incluso desde el Gobierno central se ha reconocido públicamente esta realidad y posteriormente se han desarrollado mecanismos de articulación para fortalecer la implementación de la Ley 368-22 y la coordinación entre instituciones sectoriales y gobiernos locales.
Esto significa que el diagnóstico básico ya existe. También existen numerosas herramientas jurídicas. Lo que todavía necesitamos es transformar esa articulación en un procedimiento ordinario, verificable y permanente.
La jurisprudencia también ofrece enseñanzas interesantes. El caso relacionado con la Terminal Interurbana del Este, conocido por el Tribunal Constitucional mediante la sentencia TC/0553/19, permitió analizar aspectos vinculados con requisitos ambientales y territoriales, entre ellos cuestiones relacionadas con el uso de suelo. Ese precedente no significa que todas las obras del Gobierno central estén sometidas exactamente al mismo procedimiento, porque cada proyecto debe analizarse conforme a sus características y legislación aplicable. Pero sí deja una enseñanza importante: la condición de obra estatal no convierte una infraestructura en territorialmente inmune.
Cuando sobre una misma actuación concurren competencias nacionales, ambientales, urbanísticas o municipales, cada una debe ser respetada dentro de los límites que establece la ley.
Eso también forma parte del debido proceso.
De la crítica a una solución práctica
Identificado el problema, la discusión no debería quedarse únicamente en señalar lo que está fallando. Necesitamos plantear una solución.
Una posibilidad sería desarrollar un Expediente Territorial de Infraestructura Pública, preferiblemente electrónico e interoperable con los sistemas públicos existentes.
No tendría que convertirse en otro expediente físico lleno de documentos repetidos. Su función sería conectar la información esencial de una obra con el territorio donde se encuentra.
Según la naturaleza y complejidad del proyecto, podría incluir la identificación del municipio y distrito municipal correspondiente, coordenadas y ubicación; institución promotora, unidad ejecutora, contratista, supervisor y responsables técnicos; situación jurídica del terreno y autorizaciones territoriales cuando sean necesarias; información técnica esencial, incluyendo planos generales, estudios de suelo, drenajes, accesos o análisis de riesgos cuando correspondan; autorizaciones ambientales aplicables; número del procedimiento de contratación, contrato, monto y plazo; modificaciones relevantes realizadas durante la ejecución; y finalmente la recepción de la obra, garantías, planos conforme a obra cuando procedan y la institución responsable de su operación o mantenimiento.
En las rehabilitaciones, remodelaciones o reconstrucciones debería preservarse además la referencia a la infraestructura original y a las intervenciones realizadas anteriormente. Así podría conocerse no solamente cómo fue construida una obra, sino también cómo fue transformándose durante su vida útil.
El gobierno local tendría acceso o recibiría esa información electrónicamente. Recibir no significa necesariamente aprobar. Cuando posea una competencia decisoria, deberá ejercerla. Cuando no la tenga, simplemente conservará la trazabilidad necesaria.
Esa diferencia aparentemente pequeña permite evitar dos extremos igualmente perjudiciales: convertir al ayuntamiento en una instancia adicional de bloqueo burocrático o reducirlo a un simple espectador de todo lo que ocurre dentro de su territorio.
Tampoco deberíamos crear nuevos archivos innecesariamente. Si determinada información ya existe en el Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas, debe poder vincularse. Si el Sistema Nacional de Información Territorial posee la información geográfica, debe interoperar con ella. Si Medio Ambiente emitió una autorización, podría identificarse electrónicamente. Si los planos están depositados ante la institución técnicamente competente, bastaría con establecer un mecanismo mediante el cual puedan ser localizados cuando resulte necesario.
Trazabilidad no significa duplicar papeles. Significa poder reconstruir la historia de una decisión pública.
Y aquí aparece quizás la enseñanza más importante del artículo. Los documentos públicos no deberían producirse únicamente para demostrar que un funcionario cumplió durante el período en que ocupó determinado cargo. También deben proteger a la institución que continuará existiendo después de su salida.
El debido proceso tiene que sobrevivir al funcionario.
Una obra correctamente contratada, correctamente supervisada y correctamente inaugurada puede convertirse años después en un problema si nadie puede reconstruir su historia técnica. Por eso la coordinación, la continuidad administrativa y la conservación de información también son componentes de una buena administración.
Tenemos, además, una tendencia institucional a pensar que cada problema requiere inmediatamente una nueva ley. Quizás esta discusión demuestra algo diferente.
Tenemos la Ley 176-07, que reconoce participación municipal cuando la inversión pública afecta directamente el territorio. Tenemos la Ley 247-12 sobre organización de la Administración Pública. Tenemos la Ley 107-13 sobre procedimiento administrativo y derechos de las personas frente a la Administración. Tenemos la Ley 368-22 y sus instrumentos de ordenamiento territorial. Tenemos el Sistema Nacional de Información Territorial. Tenemos una nueva legislación de contratación pública que fortalece la planificación previa. Tenemos sistemas electrónicos y estructuras administrativas nacionales y municipales.
Entonces quizás la pregunta no sea qué nueva ley debemos aprobar.
La pregunta es:
¿estamos conectando correctamente todo lo que ya tenemos?
Quizás uno de nuestros problemas no sea solamente la falta de normas. Quizás hemos aprendido a cumplirlas por institución, pero todavía nos falta aprender a cumplirlas como Estado.
Esto es especialmente importante porque la ciudadanía no diferencia competencias cuando ocurre un problema. Si una escuela amenaza con colapsar, reclama al alcalde y al Gobierno. Si una carretera se hunde, hace lo mismo. Si un puente presenta peligro, exige respuestas a todas las autoridades. Si un destacamento tiene problemas estructurales, si un centro deportivo se deteriora, si un parque recién remodelado presenta fallas o si una intervención provoca inundaciones, la comunidad no comienza estudiando el organigrama institucional para determinar quién contrató la obra.
La ciudadanía quiere una solución.
Y muchas veces el gobierno local termina respondiendo políticamente por una actuación que quizás nunca conoció técnicamente.
Pero la trazabilidad no solamente protege al gobierno local. También protege al Gobierno central y a cada institución involucrada, porque permite determinar con claridad quién diseñó, quién autorizó, quién contrató, quién modificó, quién supervisó, quién recibió, quién reconstruyó y quién tenía la responsabilidad de mantener.
La trazabilidad protege al ciudadano, pero también distribuye correctamente las responsabilidades públicas.
Al final, existe una realidad que ninguna estructura administrativa puede cambiar: el contratista se va, pero el municipio permanece. El ministro cambia, el alcalde cambia, el ingeniero se retira y los gobiernos concluyen, pero la escuela permanece, el hospital permanece, la carretera permanece, el puente permanece, el destacamento permanece, el centro deportivo permanece y el parque permanece. Una infraestructura reconstruida continúa, además, cargando consigo tanto su historia original como cada modificación posterior.
Por eso necesitamos que la información sobreviva a las personas.
No para enfrentar al Gobierno central con los gobiernos locales. No para otorgarle mayor poder político a un alcalde. No para crear otro permiso ni para aumentar trámites burocráticos.
Se trata de algo mucho más elemental: que el Estado dominicano pueda recordar correctamente lo que él mismo construyó, rehabilitó, remodeló o reconstruyó.
Una verdadera articulación interinstitucional supone que la información llegue a quien la necesita, que las competencias sean respetadas, que los procedimientos puedan verificarse y que las decisiones públicas puedan reconstruirse años después.
Eso es trazabilidad. Eso es buena administración. Eso es prevención. Y eso también es debido proceso.
La legislación dominicana ya ha colocado buena parte de las piezas sobre la mesa.
Ya es momento de empezar a conectarlas y aplicarlas.
Fuentes normativas y jurisprudenciales de referencia
Constitución de la República Dominicana; Ley núm. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios; Ley núm. 247-12 Orgánica de la Administración Pública; Ley núm. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo; Ley núm. 368-22 de Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos; Decreto núm. 486-25, Reglamento de Aplicación de la Ley 368-22; Ley núm. 47-25 de Contrataciones Públicas; Decreto núm. 52-26, Reglamento de Aplicación General de la Ley 47-25; y sentencia TC/0553/19 del Tribunal Constitucional.
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