El error no comienza en el cheque: lo que una auditoría municipal puede enseñarnos

Cuando se publica una auditoría de un ayuntamiento, la conversación pública suele comenzar por las cantidades observadas, los nombres que aparecen en el expediente o la posibilidad de que existan responsabilidades. Es comprensible: se trata de recursos públicos y existe un legítimo interés ciudadano en saber cómo fueron administrados. Sin embargo, desde una mirada municipalista, una auditoría contiene una segunda lectura que con frecuencia queda sepultada bajo el impacto del titular: permite reconstruir el punto exacto en que el procedimiento comenzó a debilitarse. Allí está una de sus mayores utilidades. El verdadero aprendizaje no consiste solamente en saber qué salió mal, sino en determinar qué debía existir antes para impedirlo: planificación, separación de funciones, controles previos, expedientes completos, supervisión, evidencia de recepción, conciliaciones, registros y una cadena de responsabilidades capaz de dejar rastro documental. Esa lectura preventiva es la que convierte un informe de fiscalización en una herramienta de gestión.

La auditoría practicada por la Cámara de Cuentas al Ayuntamiento Municipal de San Antonio de Guerra examinó los estados de ejecución presupuestaria correspondientes al período comprendido entre enero de 2016 y diciembre de 2017. El expediente terminó con una opinión adversa y reunió observaciones relacionadas con personal, seguridad social, desembolsos, documentación soporte, retenciones tributarias, obras y contrataciones. Vistos aisladamente, esos asuntos pueden parecer problemas pertenecientes a departamentos distintos; vistos como sistema, revelan algo más profundo: una institución puede ejecutar presupuesto, pagar nómina, contratar y construir, y aun así permanecer expuesta si sus procesos no están suficientemente definidos, documentados y controlados. Esa es la razón por la cual el error no necesariamente comienza en Tesorería ni el día en que se firma un cheque. Puede comenzar mucho antes, cuando la institución trabaja sin planificación suficiente, cuando no existe un manual que delimite funciones, cuando se concentran tareas incompatibles en una misma persona o cuando nadie tiene la obligación concreta de verificar que el expediente esté completo antes de que la operación continúe.

La Carta a la Gerencia asociada al caso resulta especialmente valiosa porque permite observar esa dimensión estructural. Allí fueron señaladas debilidades vinculadas con planificación estratégica, manuales de puestos, políticas y procedimientos, segregación de funciones y expedientes del personal incompletos o desactualizados. En una administración municipal esas carencias no son asuntos decorativos ni simples fallas de oficina. La planificación define hacia dónde se dirige la institución y con qué recursos; los manuales permiten saber quién hace qué; la segregación de funciones evita que una misma persona solicite, apruebe, ejecute y controle una operación; y los expedientes permiten demostrar lo ocurrido aun cuando hayan cambiado los servidores públicos. Cuando esos elementos faltan, la gestión comienza a depender demasiado de la memoria, la confianza personal o la costumbre. Y una administración pública que descansa en la costumbre en lugar del procedimiento se vuelve vulnerable, porque puede funcionar durante un tiempo sin incidentes visibles, pero tiene dificultades para demostrar después que cada actuación fue realizada de manera regular, verificable y conforme a las reglas aplicables.

Esa diferencia entre hacer y demostrar es central. El informe observó pagos a inspectores respecto de los cuales no se evidenciaron las labores realizadas, desembolsos cuyos expedientes justificativos no pudieron ser presentados y pagos sin documentación soporte suficiente. La enseñanza para cualquier ayuntamiento es directa: un cheque, una transferencia o una factura nunca deberían existir como documentos aislados. Detrás de cada pago debe quedar una secuencia capaz de reconstruir la operación completa: necesidad, solicitud, autorización, procedimiento utilizado, contrato u orden correspondiente, evidencia de entrega o prestación, factura, comprobaciones, retenciones, aprobación, pago y archivo. El expediente no es una acumulación de papeles para satisfacer a un auditor; es la memoria jurídica, administrativa y financiera de la institución. Cuando está bien formado protege el interés público, pero también protege al servidor que actuó correctamente, porque permite demostrar que su decisión no fue improvisada ni arbitraria. Cuando el expediente falla, la institución pierde precisamente esa capacidad de explicación.

El control interno debe entenderse en el mismo sentido. Una firma colocada al final de una operación no corrige un procedimiento mal diseñado. La auditoría y la Carta a la Gerencia reflejaron problemas relacionados con manejo y supervisión de caja chica, custodia de recibos, documentos sin constancia de pago y conciliaciones bancarias atrasadas, entre otros aspectos. El denominador común no es el papel específico que faltó, sino la ruptura de la cadena de control. Un sistema sólido distribuye responsabilidades y crea verificaciones antes de que la operación alcance su última etapa. Quien solicita no debería controlar todo el proceso; quien recibe un bien debe dejar evidencia; quien paga debe comprobar que las etapas anteriores se completaron; quien concilia debe detectar diferencias; y quien fiscaliza debe hacerlo con independencia suficiente. El control interno no se mide por la cantidad de firmas acumuladas en una carpeta, sino por la capacidad del procedimiento para detectar el error a tiempo. Administrar bien significa diseñar operaciones en las que equivocarse resulte más difícil y en las que cualquier desviación deje una señal que pueda ser corregida antes de producir un daño mayor.

Las compras y contrataciones muestran con claridad esa lógica preventiva. La necesidad pública no comienza cuando se llama a un proveedor ni cuando se solicita una cotización. Comienza en la planificación. La auditoría observó la falta de un Plan Anual de Compras y señaló situaciones relacionadas con proveedores y procesos de selección; además, el informe consignó 21 contratos de obras por un monto global de RD$18,781,267 respecto de los cuales no se evidenció en los expedientes el procedimiento de selección correspondiente. Ese dato no debe utilizarse como un titular aislado, sino como una lección sobre trazabilidad. La institución debe poder demostrar por qué compró, por qué utilizó determinada modalidad, cómo definió la necesidad, quiénes participaron, cómo evaluó, quién adjudicó, qué se contrató, qué se recibió y cómo se cerró el procedimiento. Debe recordarse, además, que estas actuaciones fueron examinadas conforme al marco vigente en 2016-2017. Para las contrataciones actuales, el país opera bajo la Ley núm. 47-25 de Contrataciones Públicas y su Reglamento de Aplicación General, aprobado mediante Decreto núm. 52-26; la DGCP estableció que los procedimientos iniciados antes del 29 de enero de 2026, incluidos sus contratos y liquidaciones, continúan rigiéndose por la normativa vigente al momento de su convocatoria. Una auditoría histórica puede mostrarnos el problema; la solución, en cambio, tiene que aplicarse conforme a la norma vigente cuando se actúa.

Las obras públicas merecen una lectura similar. En la gestión cotidiana puede surgir la impresión de que una obra termina cuando el cemento endurece, se inaugura el espacio o la comunidad comienza a utilizarlo. Administrativamente no es así. Una obra también tiene una vida documental: planificación, presupuesto, procedimiento de contratación, contrato, garantías, planos, supervisión, bitácora, mediciones, cubicaciones, modificaciones justificadas cuando procedan, pagos, recepción y cierre. El expediente examinado por la Cámara de Cuentas mostró debilidades en esa área, incluida supervisión insuficiente y expedientes de obras carentes de documentos relevantes. La regla que se desprende es sencilla y debería formar parte de la cultura institucional de cualquier gobierno local: una obra pública debe construirse dos veces, una en el territorio y otra en el expediente. Si la primera está terminada pero la segunda permanece incompleta, la institución todavía mantiene un riesgo, porque años después puede no tener forma de demostrar qué recibió, cuánto ejecutó, quién verificó la calidad, por qué pagó determinada cubicación o bajo qué soporte se produjo el cierre.

Algo parecido ocurre con las obligaciones tributarias y de seguridad social. La auditoría reportó valores retenidos vinculados a la Tesorería de la Seguridad Social que no habían sido remitidos íntegramente y observaciones relacionadas con retenciones del Impuesto Sobre la Renta. La enseñanza es más amplia que el caso concreto: descontar no equivale a cumplir. Cuando una institución actúa como agente de retención existe un ciclo completo que debe cerrarse: calcular, retener, registrar, reportar, pagar, conciliar y conservar evidencia. Si una etapa se queda abierta, la obligación continúa viva aunque el descuento ya aparezca en la nómina o en el pago al proveedor. Esa misma lógica puede aplicarse a gran parte de la administración municipal: solicitar no es comprar; contratar no es recibir; recibir no es pagar; construir no es cerrar una obra; y aprobar no es controlar. El debido proceso administrativo consiste precisamente en completar cada etapa y dejar constancia de que se hizo.

El caso de San Antonio de Guerra adquiere una dimensión adicional porque el Informe Legal que acompañó la auditoría no se limitó a describir incumplimientos administrativos. Respecto de determinados hallazgos señaló posibles responsabilidades administrativas y civiles y utilizó la formulación de que existían indicios que podrían determinar responsabilidad penal, conforme al marco legal aplicable en aquel momento. Esta parte exige especial rigor editorial: un hallazgo de auditoría no es una sentencia, una posible responsabilidad no equivale a culpabilidad y una remisión al Ministerio Público no sustituye la investigación ni el proceso judicial correspondiente. La Resolución AUD-2019-014, aprobada por el Pleno de la Cámara de Cuentas el 2 de abril de 2019, fue remitida a la Procuraduría Especializada de Persecución de la Corrupción Administrativa y a la Procuraduría General de la República. El registro oficial de la Cámara de Cuentas consigna que ambas instituciones acusaron recibo el 6 de mayo de 2019. Esa secuencia enseña precisamente por qué el debido proceso importa: el órgano fiscalizador examina, documenta y puede remitir; la investigación penal, la acusación y una eventual declaración de responsabilidad pertenecen a otras etapas y autoridades. Investigar no es condenar, y preservar esa distinción fortalece, en lugar de debilitar, la credibilidad del control público.

La legislación actual refuerza la idea de que una auditoría no debería agotarse con la publicación de un informe. La Ley núm. 18-24, que sustituyó la antigua Ley núm. 10-04 de la Cámara de Cuentas, mantiene a esa institución como órgano superior externo de control fiscal de los recursos públicos, de los procesos administrativos y del patrimonio del Estado. Además, el artículo 69 establece el carácter obligatorio de las recomendaciones de auditoría y su seguimiento; la propia Cámara de Cuentas mantiene un sistema para verificar que las entidades auditadas implementen acciones correctivas y superen las observaciones identificadas. Esa visión es especialmente importante para los gobiernos locales. El verdadero cierre de un hallazgo no ocurre cuando alguien responde una comunicación ni cuando se archiva el informe, sino cuando la causa que produjo el problema ha sido corregida y existe evidencia verificable de que el nuevo control funciona.

Por eso, después de una auditoría, un ayuntamiento debería convertir cada observación en una matriz de mejora institucional. El hallazgo debe vincularse con su causa; la causa, con una acción correctiva; la acción, con un responsable; el responsable, con un plazo; y el plazo, con una evidencia que permita comprobar el resultado. Si se observó falta de planificación, no basta con prometer que se planificará: debe existir el instrumento aprobado, el responsable de actualizarlo y el mecanismo de seguimiento. Si faltaron documentos, debe establecerse una lista de verificación obligatoria antes del pago. Si la segregación de funciones es deficiente, debe redistribuirse la responsabilidad y dejarla formalmente documentada. Si una obra careció de supervisión suficiente, el nuevo procedimiento debe definir quién supervisa, qué reporta, con qué frecuencia y qué documento condiciona la cubicación o el pago. La administración pública mejora cuando transforma la observación en procedimiento y el procedimiento en evidencia.

La pregunta correcta, entonces, no es cuándo llegará la próxima auditoría. La pregunta correcta es si la institución podría demostrar mañana lo que está haciendo hoy. ¿Puede reconstruir cada compra importante? ¿Puede explicar quién autorizó un pago y con qué evidencia? ¿Sus obras tienen expediente técnico y administrativo completo? ¿Las retenciones fueron efectivamente reportadas y pagadas? ¿Los bienes municipales están registrados, asignados y controlados? ¿Las conciliaciones se encuentran al día? ¿Las funciones están claramente separadas? ¿Las recomendaciones anteriores fueron cerradas con evidencia? Cuando alguna de esas respuestas es negativa, no significa automáticamente que exista un delito; significa que existe un riesgo de gestión que merece atención antes de que se convierta en un problema financiero, disciplinario, civil o eventualmente penal.

Ahí reside el verdadero valor de estudiar esta auditoría años después de los hechos examinados. No se trata de utilizar un documento histórico para atribuir automáticamente responsabilidades a una administración actual ni de reducir una fiscalización compleja a nombres y cantidades. Se trata de aprender cómo una debilidad pequeña puede recorrer toda la estructura institucional hasta convertirse en un hallazgo mayor. La falta de planificación puede terminar afectando una compra; una función mal distribuida puede debilitar la verificación; un expediente incompleto puede impedir demostrar una actuación; una supervisión insuficiente puede comprometer el cierre de una obra; y un hallazgo sin acción correctiva puede reaparecer en la siguiente auditoría. Visto así, la fiscalización deja de ser solamente un ejercicio de mirar hacia atrás y se convierte en una herramienta para administrar mejor hacia adelante.

Una administración municipal sólida no se construye acumulando formularios, sellos y firmas. Se construye cuando planificación, presupuesto, recursos humanos, compras, tesorería, ingeniería, control interno, gestión patrimonial y las demás áreas entienden que forman parte de un mismo sistema y que cada una debe generar evidencia de su trabajo. Por eso el error no comienza necesariamente en el cheque. Puede comenzar en una necesidad que nunca fue planificada, en una función que nunca se definió, en un documento que nadie exigió, en una supervisión que no se realizó o en un expediente que quedó abierto. La enseñanza central es simple, pero exigente: la mejor respuesta a una auditoría no es aprender a explicar el error después de ocurrido, sino construir instituciones capaces de prevenirlo antes de que ocurra. No estudiamos una auditoría para repetir el hallazgo; la estudiamos para evitar que vuelva a ocurrir.

EL DEBIDO PROCESO RD – Justicia. Transparencia. País.

Fuentes consultadas: Cámara de Cuentas de la República Dominicana, Informe de Auditoría, Carta a la Gerencia, Informe Legal y Resolución AUD-2019-014 relativos al Ayuntamiento Municipal de San Antonio de Guerra, período 2016-2017; registro oficial de auditorías enviadas al PEPCA; Ley núm. 18-24 de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana y su Reglamento de Aplicación General; Dirección General de Contrataciones Públicas, Ley núm. 47-25 de Contrataciones Públicas, Decreto núm. 52-26 y Resolución núm. PNP-01-2026 sobre implementación del nuevo régimen.

Referencias oficiales en línea: camaradecuentas.gob.do  | consultoria.gov.do | dgcp.gob.do