En los gobiernos locales se habla mucho del contralor municipal, pero no siempre se comprende la dimensión real del cargo. Para algunos es quien revisa los cheques; para otros, quien devuelve expedientes; para otros, una firma más dentro del circuito administrativo. Ninguna de esas imágenes, por sí sola, explica su verdadera función. El contralor ocupa una posición especialmente sensible porque se encuentra en el punto donde convergen presupuesto, ingresos, pagos, contabilidad, contratación pública, tesorería, obras, patrimonio, controles internos y decisiones con efectos económicos. Por eso su trabajo puede ser incómodo cuando está bien hecho: controlar significa acompañar la gestión, pero también advertir cuando la gestión se aparta de las reglas.
La mejor manera de comprender este cargo es seguir su recorrido completo. No comienza cuando llega el primer expediente a su escritorio. Comienza con la forma en que la propia ley dispone que debe ser escogido, continúa con la independencia que necesita para ejercer, se concreta en los controles que realiza cada día y termina reflejándose en la calidad de las decisiones y documentos que deja detrás de sí. En esa trayectoria puede construirse una función respetada y técnicamente sólida, o puede degradarse hasta convertirse en una oficina que solamente legitima decisiones adoptadas por otros.
Un cargo que no debería nacer de la simple confianza política
La Ley núm. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios establece en su artículo 154 que el Concejo Municipal designará al contralor municipal mediante concurso público. La misma disposición exige, como requisito mínimo, ser contador público autorizado, cumplir las condiciones establecidas en el manual de descripción de puestos y no tener conflicto de intereses en el ejercicio de sus funciones. Ese diseño tiene una lógica evidente: quien habrá de fiscalizar decisiones económicas y financieras necesita una base profesional y una legitimidad institucional que no dependan únicamente de la confianza personal de quien dirige la administración.
Esto no significa que el contralor deba convertirse en adversario del alcalde ni del Concejo Municipal. Una administración pública no puede funcionar si sus órganos se entienden como enemigos. La relación correcta es otra: cooperación institucional con independencia técnica. El contralor debe poder trabajar con la Alcaldía, Tesorería, Contabilidad, Presupuesto, Compras, Recursos Humanos, Planeamiento, Obras y las demás áreas, sin que esa coordinación le obligue a abandonar su criterio profesional.
La independencia no es una concesión de cortesía. El artículo 269 de la Ley 176-07 dispone que quienes tienen a su cargo la función de contraloría y los controles financieros y de eficacia deben ejercerla con plena independencia. Para ello pueden requerir antecedentes, examinar libros, cuentas y documentos, verificar arqueos y recuentos y solicitar informes técnicos o asesoramiento cuando la naturaleza del asunto lo requiera. Ese poder de examinar no tendría sentido si el funcionario estuviera obligado a concluir siempre lo que desea escuchar la autoridad de turno.
La independencia, sin embargo, tampoco puede confundirse con poder absoluto. El contralor no gobierna el municipio, no sustituye al alcalde, no administra las unidades operativas y no debe utilizar el control para paralizar arbitrariamente la gestión. Su fortaleza está precisamente en otro lugar: en poder decir, con fundamento, cuándo una actuación puede continuar, qué debe corregirse para que continúe y cuándo las condiciones existentes impiden otorgarle conformidad.
Controlar no es gobernar, pero tampoco es mirar hacia otro lado
Uno de los errores más comunes consiste en pensar que todo problema administrativo termina siendo responsabilidad del contralor. Eso tampoco es correcto. El sistema de control interno es más amplio que una sola oficina. La Ley núm. 10-07, que instituye el Sistema Nacional de Control Interno y reconoce su aplicación a los ayuntamientos, parte de una distribución de responsabilidades: el titular de la entidad tiene responsabilidades sobre el establecimiento y funcionamiento del control interno, mientras cada servidor público responde por las operaciones, funciones y actividades colocadas bajo su competencia.
Esto significa que Compras debe responder por la corrección de sus procedimientos; Presupuesto por sus certificaciones y registros; Contabilidad por la integridad de la información que procesa; Tesorería por las atribuciones que legalmente le corresponden; los responsables técnicos por las certificaciones que emiten; y la autoridad ejecutiva por las decisiones propias de dirección y administración. El contralor no puede absorber las obligaciones de todos. Pero tampoco puede invocar esa distribución para desentenderse de aquello que la ley sí coloca expresamente bajo su fiscalización.
La Ley 176-07 atribuye al contralor municipal la fiscalización de actos, documentos y expedientes que generen derechos u obligaciones de contenido económico o que puedan producir repercusiones financieras o patrimoniales. Su ámbito incluye controles sobre ingresos y pagos, recaudaciones, aplicación de recursos, comprobantes, registros, arqueos, conciliaciones, ejecución presupuestaria, bienes, contratación, cumplimiento de disposiciones legales y contractuales, además de informes y verificaciones de naturaleza económico-financiera. Por eso reducirlo a la persona que revisa un cheque es disminuir una función que la ley concibió con una extensión mucho mayor.
En 2026 este trabajo exige además actualización permanente. Cuando un expediente involucra contratación pública, debe considerarse el régimen vigente de la Ley núm. 47-25 de Contrataciones Públicas y su Reglamento de Aplicación aprobado mediante el Decreto núm. 52-26, sin perder de vista las reglas de transición para los procedimientos iniciados bajo el régimen anterior. A ello se suman las normas presupuestarias, contables, de control interno y las disposiciones propias del gobierno local. Un control que no se actualiza puede terminar verificando correctamente requisitos que ya no son los que corresponden.
Pero tampoco se le puede exigir al contralor que sea ingeniero, abogado, tasador, especialista informático y experto en todas las materias al mismo tiempo. El control serio sabe reconocer sus límites. Si la validez de una actuación depende de una cuestión técnica especializada, el contralor debe requerir la evidencia, certificación o informe competente que permita sustentar la decisión. Su deber no es sustituir al especialista, sino asegurarse de que el expediente cuente con el soporte que razonablemente necesita.
Observar, recomendar y reparar no son exactamente lo mismo
Uno de los aspectos más delicados de la práctica diaria aparece cuando el contralor recibe un expediente al que le falta información. No toda ausencia documental tiene el mismo efecto. Hay omisiones complementarias que pueden corregirse mediante una observación o requerimiento; hay inconsistencias que exigen aclaración; y existen defectos que afectan requisitos o trámites esenciales y requieren una respuesta más formal. Tratar todas esas situaciones de la misma manera sería tan incorrecto como ignorarlas.
Es frecuente que el contralor recomiende completar determinados soportes, corregir una certificación o incorporar documentación necesaria antes de que el expediente avance. Esa actuación forma parte del carácter preventivo del control. Pero cuando el desacuerdo alcanza el fondo o la forma de un acto, documento o expediente dentro de los supuestos contemplados por la Ley 176-07, aparece la figura del reparo, que debe formularse por escrito antes de la adopción de la decisión correspondiente.
Aquí conviene hacer una distinción jurídica fundamental: no todo reparo produce el mismo efecto. La Ley 176-07 establece situaciones en las cuales el reparo no suspende la tramitación y, al mismo tiempo, identifica supuestos concretos relacionados con disposición de gastos, reconocimiento de obligaciones u ordenación de pagos en los que la tramitación debe suspenderse hasta que la causa sea solventada. Entre ellos se encuentran la insuficiencia o inadecuación presupuestaria, la falta de fiscalización de actos que originaron el pago, la omisión de requisitos o trámites esenciales y determinados reparos derivados de la comprobación material de obras, suministros, adquisiciones o servicios.
Por tanto, tampoco es técnicamente correcto afirmar que el contralor posee una facultad general para paralizar cualquier expediente que considere incompleto. Su actuación debe estar vinculada a la naturaleza de la deficiencia y a los efectos que la ley atribuye al reparo correspondiente. Esa diferencia protege a la administración frente a controles arbitrarios y, al mismo tiempo, protege la función de Contraloría frente a la presión de tratar como un simple detalle aquello que jurídicamente impide continuar.
La administración pública vive de evidencias. Una llamada puede aclarar una duda, una reunión puede ayudar a corregir un problema y una recomendación verbal puede orientar a un funcionario. Pero cuando la naturaleza de la situación exige una actuación formal, la constancia escrita adquiere un valor fundamental. No es lo mismo afirmar que algo fue advertido que poder demostrar qué se observó, cuándo se observó, qué corrección se requirió y cuál fue la respuesta institucional recibida.
Cuando una actuación o resolución es adoptada en contra de un reparo formulado por Contraloría, la Ley 176-07 prevé mecanismos de comunicación institucional hacia el Concejo Municipal. Esto demuestra que el contralor no administra por el alcalde ni sustituye las competencias de quienes ordenan y ejecutan el gasto. Su función consiste en ejercer el control que le corresponde, documentarlo y activar los mecanismos institucionales previstos cuando la situación lo exige.
El alcalde, el tesorero y el contralor: responsabilidades distintas, no intercambiables
En la práctica municipal puede surgir la idea de que, como el alcalde ordena los pagos y el tesorero participa en su materialización, la responsabilidad final siempre descansa exclusivamente sobre ellos. Esa conclusión sería demasiado simple. Cada funcionario responde dentro del ámbito de sus competencias y de acuerdo con su intervención concreta. El alcalde ejerce las atribuciones que la ley le reconoce para disponer gastos y ordenar pagos; Tesorería cumple las funciones que corresponden al manejo y ejecución de los fondos; Contraloría fiscaliza e interviene conforme a su marco legal; y las unidades que originan el expediente responden por la información, certificaciones y actuaciones que generan.
Ninguna de esas responsabilidades desaparece porque otro funcionario también haya intervenido. La firma del alcalde no convierte en irrelevante el control del contralor; la intervención del contralor no elimina la responsabilidad de Tesorería; y la emisión de un cheque no corrige automáticamente un soporte deficiente preparado por la unidad originadora. La administración pública funciona mediante una cadena de responsabilidades que debe poder ser reconstruida a partir de las competencias y actuaciones de cada participante.
Por eso existe una idea que resume bien la verdadera independencia del cargo: el contralor no necesita tener la última palabra sobre toda la administración para ejercer su función con autoridad. Su independencia consiste en que nadie pueda obligarlo a declarar correcto aquello que, dentro de sus atribuciones y con fundamento técnico, entiende que no cumple los requisitos aplicables.
Responsabilidad sí, culpabilidad automática no
Hablar de responsabilidad en este tema exige precisión. La existencia de una irregularidad dentro de un ayuntamiento no convierte automáticamente al contralor municipal en responsable de ella. La responsabilidad debe analizarse a partir de las competencias que correspondían a cada servidor, su intervención real, la información que tenía disponible, las verificaciones que razonablemente debía efectuar y las acciones u omisiones que puedan serle atribuidas.
De la misma manera, ocupar una función de control tampoco permite refugiarse siempre en la frase «eso era responsabilidad de otro departamento». Si una deficiencia era manifiesta, estaba comprendida dentro de las atribuciones de fiscalización y el expediente requería una actuación concreta del contralor, entonces debe poder explicarse qué hizo frente a ella. Ese es el punto de equilibrio: ni responsabilidad por el simple hecho de ocupar el cargo, ni inmunidad por el simple hecho de que existan otros funcionarios involucrados.
El ordenamiento jurídico dominicano distingue además diferentes planos de responsabilidad. Una deficiencia de control o un incumplimiento funcional puede generar consecuencias administrativas sin que por ello exista automáticamente responsabilidad civil o penal. La responsabilidad civil requiere examinar, entre otros elementos, la existencia de un perjuicio patrimonial y su relación con la conducta atribuida. La responsabilidad penal, por su parte, exige que la acción u omisión corresponda a una conducta tipificada como delito y que sea establecida mediante el procedimiento competente, con respeto al debido proceso y al derecho de defensa.
Este matiz es imprescindible porque el control público pierde credibilidad cuando se exagera en cualquiera de los extremos. No es correcto criminalizar toda deficiencia administrativa, pero tampoco minimizar una omisión seria bajo la idea de que «solo fue un error de procedimiento». La gravedad debe determinarse por los hechos, la norma infringida, la competencia del funcionario, el daño o riesgo generado y las circunstancias concretas de la actuación.
El contralor que una administración necesita
Un buen contralor no se mide por la cantidad de expedientes que devuelve ni por el número de pagos que logra procesar. Tampoco por qué tan cómodo resulte para quienes administran. Su verdadero valor se encuentra en la calidad y consistencia de sus controles, en la capacidad de identificar riesgos antes de que se conviertan en problemas mayores y en la seguridad que aporta a una administración que quiere ejecutar recursos sin apartarse de la legalidad.
Eso exige formación continua. El título profesional es el punto de entrada, no el punto final. La función demanda comprensión de presupuesto público, contabilidad gubernamental, contratación pública, control interno, administración municipal, gestión de riesgos, documentación de procesos y lectura crítica de expedientes. Exige además carácter, porque hay momentos en los que la decisión técnicamente correcta no será la más cómoda.
El buen contralor tampoco trabaja desde la sospecha permanente. Una Contraloría convertida en una oficina del miedo puede ser tan disfuncional como una Contraloría complaciente. El control interno existe para ayudar a que la administración alcance sus objetivos dentro de reglas claras, con información confiable y con riesgos razonablemente gestionados. La propia Ley 176-07 utiliza la noción de proporcionar seguridad razonable, lo cual recuerda que ningún sistema de control puede prometer riesgo cero.
Por eso hay una diferencia entre controlar y obstaculizar. Controlar es pedir el soporte que corresponde, verificar la legalidad aplicable, advertir el riesgo, documentar la observación y permitir que el expediente continúe cuando las condiciones han sido satisfechas. Obstaculizar es exigir requisitos sin fundamento, crear trámites que la ley no dispone o utilizar la función como herramienta de presión. Y ser complaciente es el extremo contrario: permitir que la necesidad de rapidez, la confianza personal o la presión jerárquica sustituyan el deber de verificar.
La relación con el alcalde merece una mención especial. Un alcalde que comprende el valor del control no debería ver al contralor como un funcionario que «pone problemas». Un reparo oportuno puede evitar que una decisión administrativa incorrecta avance hasta convertirse en una situación mucho más compleja. De la misma manera, un contralor profesional debe comprender que su función no es demostrar autoridad frente al alcalde, sino aportar razones técnicas que permitan tomar mejores decisiones.
Lo mismo ocurre con el Concejo Municipal. Si la propia ley le atribuye la designación mediante concurso y recibe las comunicaciones que corresponden ante determinadas situaciones, el órgano normativo y fiscalizador tampoco debería limitarse a observar la Contraloría solamente cuando existe una controversia. La calidad del control municipal también depende de que cada órgano respete las competencias del otro.
La huella que deja el cargo
Al final de una gestión, la verdadera medida de un contralor no debería ser que nunca tuvo diferencias con nadie. Puede ocurrir exactamente lo contrario: una función de control ejercida con seriedad inevitablemente producirá observaciones, solicitudes de corrección y, cuando corresponda, reparos. Lo importante es que esas actuaciones sean objetivas, consistentes y aplicadas con el mismo criterio sin importar quién origine el expediente.
Un contralor deja una buena huella cuando sus decisiones pueden ser comprendidas. Cuando existe evidencia de los controles aplicados. Cuando las observaciones tienen fundamento. Cuando los reparos no responden a preferencias personales. Cuando sabe pedir asesoramiento técnico. Cuando actualiza sus conocimientos. Cuando distingue entre una deficiencia corregible y una situación que no debe permitirse. Y cuando puede relacionarse institucionalmente con las autoridades sin renunciar a la independencia que justifica su existencia.
El cargo puede deteriorarse cuando ocurre lo contrario: cuando la firma se vuelve automática; cuando se aceptan expedientes incompletos bajo la promesa de «completarlos después»; cuando las advertencias importantes solo se hacen verbalmente; cuando el criterio cambia dependiendo de quién solicita el trámite; cuando se exige a unos lo que se perdona a otros; o cuando la cercanía política comienza a pesar más que el deber profesional.
No hace falta esperar una situación extraordinaria para comprender esas consecuencias. Cada expediente va construyendo la historia profesional de quien controla. Una Contraloría sólida se forma mediante pequeñas decisiones repetidas correctamente: pedir la documentación necesaria, dejar constancia de las observaciones, aplicar criterios uniformes, separar la relación personal de la función pública y recordar que el dinero administrado no pertenece al alcalde, al contralor ni al Concejo Municipal, sino que forma parte del patrimonio público que todos están obligados a proteger.
Ese es, probablemente, el punto más importante de toda la discusión. El contralor municipal no fue concebido para gobernar desde una oficina de control, pero tampoco para acompañar silenciosamente todas las decisiones de quienes gobiernan. Su función es contribuir a que la administración avance y, al mismo tiempo, ayudar a que avance correctamente.
EL BUEN CONTRALOR NO ES QUIEN DICE “NO” A TODO, NI QUIEN DICE “SÍ” A TODO. ES QUIEN PUEDE EXPLICAR TÉCNICAMENTE POR QUÉ UN EXPEDIENTE PUEDE CONTINUAR, QUÉ DEBE CORREGIRSE PARA QUE CONTINÚE O POR QUÉ, CONFORME A LA LEY, SU TRAMITACIÓN NO DEBE SEGUIR EN LAS CONDICIONES PRESENTADAS.
Porque ejercer control no consiste simplemente en firmar. Consiste en saber qué se está revisando, comprobar lo que corresponde, advertir lo que debe corregirse, formular el reparo cuando proceda y dejar constancia suficiente para que cada decisión continúe —o se detenga— conforme a lo que establece la ley.
Marco normativo principal
- Constitución de la República Dominicana, proclamada el 27 de octubre de 2024.
- Ley núm. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, especialmente sus artículos 154 y 263 al 270.
- Ley núm. 10-07 que instituye el Sistema Nacional de Control Interno y de la Contraloría General de la República.
- Decreto núm. 491-07, Reglamento de Aplicación de la Ley núm. 10-07.
- Ley núm. 47-25 de Contrataciones Públicas.
- Decreto núm. 52-26, Reglamento de Aplicación General de la Ley núm. 47-25.
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