Lo que realmente ha dicho el Tribunal Constitucional
Dos recientes decisiones del Tribunal Constitucional dominicano han puesto nuevamente sobre la mesa una cuestión que durante años ha generado prácticas distintas entre los gobiernos locales: hasta dónde puede llegar un ayuntamiento cuando regula, cobra, fiscaliza y sanciona dentro de su territorio.
Una lectura rápida de estas decisiones podría llevar a afirmar que el Tribunal Constitucional prohibió a los ayuntamientos imponer multas. Esa interpretación sería incorrecta. La Ley núm. 176-07, del Distrito Nacional y los Municipios, reconoce expresamente potestades municipales de regulación y sanción, además de establecer categorías de infracciones y disposiciones relacionadas con las consecuencias derivadas del incumplimiento de ordenanzas y reglamentos.
Por tanto, el problema no es la existencia de la multa municipal en sí misma. Lo que las sentencias TC/0748/26 y TC/0785/26 dejan claro es que la autonomía municipal no permite crear competencias que la ley no ha otorgado; una sanción no se convierte en tasa simplemente porque la ordenanza utilice esa palabra; un órgano local no puede ejercer una atribución reservada legalmente a otra autoridad; y ninguna administración puede afectar derechos, bienes o patrimonio de una persona sin competencia legal y sin respetar las garantías del debido proceso.
Más que decisiones aisladas sobre Santiago Oeste y Moca, estos fallos constituyen una advertencia para los gobiernos locales del país y justifican una revisión preventiva de sus ordenanzas, reglamentos, tarifarios, procedimientos de fiscalización y sistemas de cobro.
Santiago Oeste: antes de determinar cuánto cobrar, hay que saber quién puede aprobar el cobro
La Sentencia TC/0748/26, dictada el 11 de agosto de 2026, tuvo su origen en una acción directa de inconstitucionalidad contra disposiciones de la Ordenanza núm. 2-25, aprobada por la Junta de Vocales del Distrito Municipal Santiago Oeste.
La ordenanza había establecido distintos arbitrios. Entre ellos figuraban cobros mensuales para gasolineras, plantas de gas natural y establecimientos de venta de gas licuado de petróleo; también contemplaba valores relacionados con la instalación de fibra óptica, construcciones y publicidad comercial. Uno de los puntos cuestionados establecía RD$350 por metro para determinados letreros comerciales.
Inicialmente, el debate podía parecer concentrado en determinar si el monto era razonable, si existía una contraprestación municipal o si podía cobrarse por publicidad instalada en propiedad privada. Sin embargo, al examinar el caso, el Tribunal Constitucional encontró una cuestión previa y mucho más importante: la competencia del órgano que había creado esos arbitrios.
El Tribunal observó que la Ordenanza núm. 2-25 había sido aprobada por la Junta de Vocales del Distrito Municipal Santiago Oeste y que no constaba la intervención o autorización requerida del Concejo Municipal correspondiente para el establecimiento de los arbitrios cuestionados.
Este aspecto resulta determinante porque un distrito municipal posee autonomía dentro de los límites establecidos por la legislación, pero esa autonomía no convierte a sus órganos en titulares automáticos de todas las competencias constitucional y legalmente atribuidas a un ayuntamiento.
La decisión se apoyó además en una línea jurisprudencial previa del propio Tribunal Constitucional, desarrollada en sentencias como TC/0067/13, TC/0152/13, TC/0389/14 y TC/0213/23, relacionada con los límites competenciales de los distritos municipales en materia de arbitrios.
La consecuencia fue significativa: el Tribunal declaró no conforme con la Constitución la Ordenanza núm. 2-25. El mensaje que deja este caso para cualquier gobierno local es sencillo pero trascendental: antes de determinar cuánto se cobrará, debe determinarse quién tiene competencia legal para aprobar ese cobro.
Cuando existe un vicio de competencia, la discusión sobre si el monto es alto, bajo, conveniente o necesario pasa a un segundo plano. Una actuación administrativa puede perseguir una finalidad legítima y aun así ser jurídicamente inválida si proviene de un órgano que carece de atribución para adoptarla.
Moca: cuando una denominada “tasa” funciona realmente como sanción
La Sentencia TC/0785/26, del 17 de agosto de 2026, aborda una situación distinta y de especial importancia práctica para los ayuntamientos.
El conflicto se originó después de que un vehículo fuera inmovilizado mediante la colocación de un dispositivo de bloqueo o “candado”, posteriormente retenido por dependencias municipales y su devolución condicionada al pago de determinados valores establecidos mediante la Ordenanza núm. 01-2025 del Ayuntamiento de Moca.
La ordenanza se denominaba “Sobre el pago de tasas por costes de servicio de traslado o retención de vehículos o estructuras” y establecía distintos valores económicos. Para vehículos de cuatro ruedas o más contemplaba cobros por traslado; también establecía montos diarios por retención de vehículos y motocicletas, además de una denominada “tasa por inmovilización” de RD$3,000 por colocar un dispositivo de bloqueo a vehículos estacionados en lugares prohibidos o que incumplieran determinadas normas municipales.
La liberación del vehículo quedaba vinculada al pago de esas cantidades.
El Tribunal Constitucional realizó entonces una distinción que debería ser estudiada cuidadosamente por todos los gobiernos locales: la naturaleza jurídica de un cobro no depende exclusivamente del nombre que la administración decida colocarle.
Una tasa se relaciona normalmente con la prestación de un servicio público individualizable o con un aprovechamiento especial jurídicamente admisible. Una multa, por el contrario, constituye una consecuencia económica derivada de una conducta considerada infractora.
En el caso analizado, los RD$3,000 denominados “tasa por inmovilización” no aparecían simplemente porque el ciudadano hubiera solicitado voluntariamente un servicio municipal. El pago surgía como consecuencia de considerar que el conductor había realizado una conducta prohibida. Por ello, el cobro presentaba materialmente características propias de una sanción administrativa.
Y esa diferencia tiene consecuencias jurídicas profundas. Una sanción administrativa exige legalidad, competencia, tipicidad, proporcionalidad, derecho de defensa, presunción de inocencia y debido proceso. No basta con incorporar un valor en un tarifario y denominarlo tasa.
En otras palabras, cambiar el nombre de una obligación económica no cambia su verdadera naturaleza jurídica.
Regular una materia no significa necesariamente tener competencia para sancionarla
Otro punto central de la Sentencia TC/0785/26 es la diferencia entre la facultad de regular y la potestad de sancionar.
Los gobiernos locales poseen competencias vinculadas al espacio público, al ordenamiento urbano, al estacionamiento y a diferentes aspectos de la convivencia municipal. Sin embargo, tener competencia para organizar o regular una actividad no significa automáticamente tener todas las facultades de fiscalización, coerción y sanción relacionadas con ella.
En materia de tránsito, la Ley núm. 63-17 atribuye funciones concretas a organismos nacionales, particularmente a la Dirección General de Seguridad de Tránsito y Transporte Terrestre (DIGESETT). Esa legislación contempla quién puede fiscalizar determinadas infracciones y bajo qué condiciones pueden realizarse ciertas actuaciones respecto de vehículos.
El problema observado en Moca fue que el mecanismo municipal no se limitaba a organizar el estacionamiento. La administración identificaba una supuesta infracción, inmovilizaba el vehículo, podía retenerlo, establecía una consecuencia económica y condicionaba la devolución del bien al pago.
De esa forma, distintas funciones sancionadoras y coercitivas terminaban concentradas dentro de un mismo procedimiento municipal sin que existiera, según el razonamiento desarrollado por el Tribunal, habilitación legal suficiente para ejecutarlas en esos términos.
Esta distinción debe ser tomada en cuenta en todas las materias municipales. Regular no siempre significa sancionar; fiscalizar no siempre significa poder imponer una consecuencia económica; y tener competencia sobre una actividad no necesariamente implica poseer todas las potestades administrativas relacionadas con ella.
El debido proceso también obliga a los ayuntamientos
El caso de Moca también recordó una cuestión que en ocasiones se pierde de vista dentro de la administración pública: el debido proceso no pertenece únicamente a los tribunales.
El artículo 69.10 de la Constitución establece que las reglas del debido proceso son aplicables a las actuaciones administrativas. La Ley núm. 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, refuerza esta obligación y establece garantías que deben observarse cuando la Administración adopta decisiones que afectan derechos o intereses de los ciudadanos.
Por tanto, cuando una autoridad municipal pretende imponer una sanción debe existir una base jurídica previa, una conducta claramente identificada como infracción, una autoridad competente, posibilidad de conocer la imputación, oportunidad efectiva de defensa y una decisión adoptada conforme al procedimiento correspondiente.
No resulta suficiente establecer en una ordenanza una fórmula automática del tipo “infracción igual a RD$5,000” y proceder directamente al cobro.
La situación adquiere mayor gravedad cuando, además de exigir dinero, la administración retiene un bien, impide su utilización o condiciona su devolución al pago.
En la TC/0785/26, el Tribunal calificó la actuación concreta como una vía de hecho administrativa y determinó afectaciones al derecho de propiedad, al debido proceso administrativo y al principio de legalidad. Como consecuencia, ordenó la devolución del vehículo sin exigir previamente los cobros derivados de la actuación cuestionada y dispuso la restitución de los valores que eventualmente hubieran sido pagados.
Existe, sin embargo, una precisión necesaria. A diferencia de lo ocurrido con Santiago Oeste, la Sentencia TC/0785/26 surgió dentro de un proceso de amparo donde fue planteada incidentalmente la constitucionalidad de la ordenanza. Por eso, la decisión declaró determinadas disposiciones inaplicables al caso concreto, y no produjo exactamente el mismo efecto general que una acción directa de inconstitucionalidad.
Esa diferencia procesal no reduce la importancia de la sentencia. Su razonamiento constituye una referencia que cualquier gobierno local debería considerar antes de mantener o crear mecanismos semejantes.
Entonces, ¿pueden los ayuntamientos continuar imponiendo multas?
Sí. Las recientes decisiones del Tribunal Constitucional no eliminan la potestad sancionadora municipal. La Ley núm. 176-07 reconoce facultades municipales en esta materia y regula infracciones derivadas del incumplimiento de ordenanzas y reglamentos.
Lo que no puede hacerse es interpretar esa potestad como una autorización general para sancionar cualquier conducta, en cualquier materia y mediante cualquier procedimiento.
Cuando una ley sectorial atribuye la fiscalización o sanción a otra institución, esa distribución de competencias debe respetarse. De igual manera, una ordenanza municipal no puede sustituir una competencia que el legislador haya reservado a otra autoridad.
Incluso cuando el ayuntamiento posee competencia sobre la materia, deberá verificar que la infracción esté correctamente definida, que exista proporcionalidad entre la conducta y la consecuencia, que actúe la autoridad competente y que el procedimiento garantice el derecho de defensa.
Por eso es importante diferenciar conceptos que frecuentemente aparecen mezclados en los tarifarios municipales. Tasa, arbitrio, precio de servicio, recargo y multa no son expresiones intercambiables.
Una tasa responde a una determinada realidad jurídica. Un arbitrio posee naturaleza tributaria local y debe encontrarse dentro de las competencias reconocidas al municipio. Una multa constituye una sanción y exige las garantías propias del derecho administrativo sancionador. Un simple cambio de denominación no modifica la esencia del cobro.
Esta cuestión tampoco comienza con las sentencias de 2026. La TC/0126/16 ya había examinado disposiciones municipales que, aunque se presentaban bajo determinadas figuras económicas, producían efectos propios de penalidades o sanciones. Asimismo, decisiones como TC/0067/13 y TC/0389/14 desarrollaron límites relacionados con los arbitrios municipales y las competencias de los distintos órganos locales.
Estamos, por tanto, ante una línea jurisprudencial que se ha ido consolidando con el tiempo.
Lo que deberían revisar ahora los gobiernos locales
La respuesta correcta a estas decisiones no es suspender indiscriminadamente los cobros municipales ni asumir que todos los tarifarios son ilegales. Tampoco resulta prudente esperar a que cada disposición sea cuestionada judicialmente.
Lo recomendable es realizar una revisión jurídica preventiva de las ordenanzas, reglamentos, tarifarios y procedimientos municipales vigentes.
Cada gobierno local debería identificar cuáles disposiciones establecen tasas, cuáles contienen arbitrios, cuáles crean recargos y cuáles tipifican infracciones o establecen consecuencias económicas. A partir de ahí debe formularse una pregunta esencial: ¿qué hecho genera realmente la obligación de pagar?
Si el ciudadano paga como contraprestación por un servicio público individualizable, puede tratarse de una tasa. Si estamos frente a un ingreso tributario local permitido por el ordenamiento jurídico, deberá determinarse si existe competencia para establecer el arbitrio. Pero si la obligación de pagar surge porque la persona “hizo algo prohibido”, probablemente estamos frente a una sanción y deben aplicarse las garantías correspondientes.
La segunda pregunta debe ser: ¿qué disposición legal habilita al municipio para actuar en esa materia? No basta con invocar genéricamente la autonomía municipal. Debe existir una relación clara entre la actuación pretendida y una competencia reconocida por la Constitución, la Ley núm. 176-07 o la legislación sectorial aplicable.
También debe determinarse qué órgano tiene competencia para aprobar la medida, quién puede fiscalizarla, quién puede imponer la consecuencia y quién puede ejecutarla.
Finalmente, todo procedimiento sancionador debería permitir responder con claridad cómo se identifica la infracción, cómo se documenta, cómo se notifica al ciudadano, qué oportunidad tiene para presentar defensa, quién adopta la decisión y qué mecanismos de revisión o recurso existen.
Si esas preguntas no pueden responderse claramente, existe un riesgo jurídico que debería ser corregido antes de continuar aplicando la disposición.
La revisión debería prestar especial atención a materias como tránsito, publicidad exterior, construcción, uso de suelo, ocupación de espacios públicos, mercados, residuos sólidos, permisos, licencias, estructuras instaladas en vías públicas y otros ámbitos donde los gobiernos locales establecen cobros o sanciones.
Fortalecer la legalidad municipal, no debilitar la autonomía
Estas sentencias no deben interpretarse como una intención de debilitar a los ayuntamientos. Los gobiernos locales necesitan instrumentos eficaces para hacer cumplir sus ordenanzas, proteger los espacios públicos, ordenar el territorio, preservar el ornato, regular actividades locales y garantizar una convivencia adecuada.
Sin capacidad regulatoria y sancionadora, muchas competencias municipales serían difíciles de ejercer.
Pero un gobierno local jurídicamente fuerte no es el que cobra más ni el que sanciona con mayor rapidez; es aquel cuyas decisiones pueden superar un examen de legalidad, competencia y constitucionalidad.
La verdadera autonomía municipal se ejerce dentro del marco constitucional y legal.
En Santiago Oeste, el problema fundamental estuvo relacionado con la competencia del órgano que creó los arbitrios. En Moca, el cuestionamiento alcanzó la verdadera naturaleza jurídica del cobro, la competencia para ejecutar determinadas actuaciones y las garantías del debido proceso administrativo.
Son situaciones distintas, pero transmiten una misma advertencia: ordenar no es lo mismo que sancionar, cobrar no es lo mismo que multar y autonomía no significa ausencia de límites.
Mantener ordenanzas y tarifarios sin revisar su fundamento jurídico puede convertirse en un riesgo institucional innecesario. La respuesta adecuada no debería ser esperar la próxima acción de amparo o la próxima acción directa de inconstitucionalidad.
El momento de revisar es ahora.
Porque en la administración pública, especialmente cuando una decisión afecta el patrimonio, los bienes o los derechos de una persona, la legalidad no comienza cuando llega una sentencia judicial; debe comenzar antes de que la Administración actúe.
Fuentes consultadas
Tribunal Constitucional de la República Dominicana. Sentencia TC/0785/26, expediente TC-05-2026-0090, 17 de agosto de 2026.
Tribunal Constitucional de la República Dominicana. Sentencia TC/0748/26, expediente TC-01-2025-0032, 11 de agosto de 2026.
Tribunal Constitucional de la República Dominicana. Sentencia TC/0126/16.
Tribunal Constitucional de la República Dominicana. Sentencia TC/0389/14.
Tribunal Constitucional de la República Dominicana. Sentencia TC/0067/13.
Constitución de la República Dominicana.
Ley núm. 176-07, del Distrito Nacional y los Municipios.
Ley núm. 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo.
Ley núm. 63-17, de Movilidad, Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial.
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