Cuando hablamos de construcciones, urbanizaciones, uso del suelo o crecimiento de nuestras ciudades, muchas veces pensamos inmediatamente en instituciones del Gobierno central. Sin embargo, al revisar la legislación dominicana encontramos que los ayuntamientos poseen desde hace décadas responsabilidades importantes en estas materias.
Un ejemplo muy claro es la Ley núm. 675 sobre Urbanización, Ornato Público y Construcciones.
Es una ley antigua, ciertamente, y utiliza términos institucionales correspondientes a la época en que fue promulgada. Pero cuando se analiza su contenido, aparece una realidad que merece mayor atención: el Ayuntamiento fue concebido como una autoridad con participación directa en la organización, autorización, regulación y fiscalización del desarrollo urbano de su territorio.
Esto resulta importante porque, en muchos municipios, todavía existe la percepción de que la función del gobierno local frente a una construcción se limita a recibir documentos, cobrar determinados arbitrios o emitir una certificación. La Ley 675 demuestra que la responsabilidad municipal puede ser mucho más amplia.
Desde su artículo 1, la ley establece que quien pretenda urbanizar una porción de terreno debe presentar el proyecto ante la autoridad municipal correspondiente. Ese proyecto debe contener información relacionada con la zonificación, la densidad de las edificaciones, el trazado de las vías, la división de manzanas y solares, los espacios destinados a servicios públicos, áreas recreativas y otros elementos necesarios para organizar adecuadamente una urbanización.
La misma disposición contiene algo todavía más interesante: establece que las zonas urbanas serán determinadas por los respectivos ayuntamientos.
Esto nos permite comprender un principio fundamental: urbanizar no significa simplemente dividir un terreno y construir viviendas. Urbanizar implica crear una parte nueva de la ciudad, y eso inevitablemente afecta calles, servicios, movilidad, drenaje, espacios públicos, densidad poblacional y desarrollo futuro.
Por esa razón, el propietario de un terreno tiene derechos sobre su propiedad, pero esos derechos deben coexistir con las normas que organizan el territorio y protegen el interés colectivo.
El artículo 2 de la Ley 675 refuerza esta idea al establecer que toda urbanización o ensanche debe contar previamente con una autorización escrita del Ayuntamiento correspondiente.
No estamos hablando, entonces, de una simple formalidad administrativa. Estamos hablando de una intervención municipal previa al desarrollo de una urbanización.
Esto tiene una importancia enorme para los gobiernos locales.
Un municipio que permite que su territorio se divida, se construya y se transforme sin planificación termina pagando posteriormente las consecuencias: calles demasiado estrechas, sectores sin drenaje, falta de espacios públicos, viviendas levantadas en lugares inadecuados, congestionamiento, conflictos de uso de suelo y mayores costos para introducir servicios.
Por eso, una buena gestión municipal no debe comenzar cuando aparece el problema. Debe comenzar antes.
Y precisamente ahí está uno de los valores de esta legislación: introduce una visión preventiva del desarrollo urbano.
Otro aspecto que merece atención es el control de las vías públicas.
Todos hemos visto alguna vez una calle recién asfaltada que poco tiempo después vuelve a ser destruida para instalar una tubería, una conexión o realizar algún trabajo. La Ley 675 también aborda este tipo de situaciones.
Su artículo 25 dispone que no pueden instalarse determinadas tuberías ni realizarse zanjas o excavaciones en las vías públicas para establecer o mantener servicios públicos o privados sin autorización previa de la autoridad municipal.
Y el artículo 26 va todavía más lejos: cuando una obra requiera remover una calle, acera, contén o cuneta, debe solicitarse permiso al Ayuntamiento, pudiendo exigirse los derechos correspondientes y un depósito para garantizar la reposición del área intervenida. Si el responsable no realiza correctamente esa reparación, el Ayuntamiento puede ejecutarla a costa del interesado.
Este punto debería ser conocido por todos los gobiernos locales.
Las calles, aceras y contenes municipales no son espacios de libre intervención. Son bienes de uso público que deben ser protegidos y administrados.
Pero quizás una de las disposiciones más interesantes de toda la Ley 675 sea su artículo 34.
Este artículo establece que los ayuntamientos pueden, mediante ordenanzas, determinar zonas, sectores, vías o lugares donde no puedan instalarse industrias, factorías u otros establecimientos peligrosos, excesivamente ruidosos o molestos para la población.
Detrás de ese artículo existe un concepto muy moderno: la compatibilidad entre una actividad y el lugar donde pretende instalarse.
No todo establecimiento debe funcionar en cualquier lugar.
Una actividad puede ser perfectamente legal y, sin embargo, resultar incompatible con una zona residencial, una vía determinada o un sector cuyas características requieran otro tipo de uso.
Aquí aparece una de las herramientas más importantes que poseen los ayuntamientos: la ordenanza municipal.
Una ordenanza bien fundamentada permite establecer reglas antes de que surjan los conflictos.
En lugar de esperar que una comunidad proteste porque apareció una actividad incompatible con su entorno, el municipio puede organizar previamente su territorio, establecer criterios claros y determinar dónde pueden desarrollarse determinadas actividades.
Eso es planificación.
Y planificación no significa impedir el desarrollo. Significa organizarlo.
La Ley 675 también reconoce algo que muchas veces genera dudas en los gobiernos locales: la capacidad de intervenir frente a obras que incumplen la legislación.
El artículo 36 dispone que las autoridades municipales correspondientes pueden ordenar la suspensión de toda obra que no se ajuste a las disposiciones de la ley.
Este artículo merece especial atención porque confirma que la función municipal no termina con la entrega de una autorización.
También existe una responsabilidad de fiscalización.
Ahora bien, tener la facultad legal de suspender una obra y tener capacidad real para hacerlo son cosas diferentes.
Aquí encontramos, a nuestro juicio, uno de los principales desafíos de los gobiernos locales dominicanos.
Muchas veces las competencias existen en la legislación, pero los ayuntamientos no cuentan con suficiente personal técnico, inspectores, vehículos, sistemas de información, cartografía, protocolos de inspección, registros digitales o mecanismos adecuados de seguimiento.
Una competencia reconocida por una ley, pero sin estructura administrativa para ejercerla, termina perdiendo gran parte de su efectividad.
Por eso entendemos que fortalecer los gobiernos locales no significa únicamente entregarles mayores recursos o crear nuevas competencias.
También significa ayudarlos a conocer y ejercer correctamente las competencias que ya poseen.
Un Ayuntamiento que tiene responsabilidad sobre el desarrollo urbano necesita una Unidad de Planeamiento Urbano fortalecida, inspectores capacitados, procedimientos claros, formularios estandarizados, archivo de expedientes, coordinación con las demás áreas municipales y ordenanzas actualizadas.
Necesita además una relación institucional clara entre Planeamiento Urbano, Planificación Municipal, Gestión Ambiental, Catastro, Jurídica y el Concejo de Regidores.
Porque el desarrollo urbano no puede administrarse de manera improvisada.
Otro elemento interesante aparece en el artículo 107 de la Ley 675, que permite a los ayuntamientos prohibir o no aprobar construcciones cuya altura resulte excesiva, considerando aspectos como la extensión del terreno, su ubicación, las construcciones cercanas y la anchura de las calles.
El principio detrás de esta disposición sigue teniendo mucha lógica: una construcción debe ser evaluada en relación con su entorno.
No es lo mismo levantar una edificación en una avenida amplia que hacerlo en una calle estrecha. Tampoco es igual construir en un sector de baja densidad que en una zona destinada a edificaciones de mayor escala.
El territorio importa.
Y precisamente por eso existen las normas urbanísticas.
Desde El Debido Proceso RD, entendemos que esta ley deja una enseñanza importante para los gobiernos locales: antes de afirmar que un Ayuntamiento no tiene competencia sobre determinada materia, es necesario revisar cuidadosamente el marco jurídico.
También debemos evitar el extremo contrario.
Que una ley reconozca competencias municipales no significa que el Ayuntamiento pueda actuar sin límites o sustituir a otras instituciones del Estado.
Existen materias donde participan organismos nacionales relacionados con medio ambiente, obras públicas, gestión de riesgos, recursos naturales y otras áreas especializadas.
La correcta administración pública no consiste en competir por competencias.
Consiste en saber qué corresponde hacer a cada institución y cómo deben coordinarse cuando varias autoridades intervienen sobre un mismo proceso.
Ese conocimiento evita abusos, pero también evita omisiones.
Y esto último es igualmente importante.
Una institución puede actuar incorrectamente cuando ejerce una competencia que no posee, pero también puede fallar cuando deja de ejercer una responsabilidad que la ley expresamente le reconoce.
Por eso el estudio de la Ley 675 resulta todavía útil.
Nos recuerda que los ayuntamientos poseen responsabilidades relacionadas con urbanizaciones, organización territorial, vías públicas, ordenanzas, fiscalización y control de determinadas construcciones.
Los artículos 1 y 2 muestran su participación en la organización y autorización de urbanizaciones.
Los artículos 25 y 26 reconocen su autoridad sobre intervenciones en calles y espacios públicos.
El artículo 34 demuestra que pueden utilizar ordenanzas para regular determinadas actividades dentro del territorio.
El artículo 36 confirma su facultad de actuar frente a obras que incumplan la legislación.
Y el artículo 107 reconoce criterios municipales para evaluar incluso la altura de determinadas construcciones.
Nuestra reflexión final es sencilla:
los gobiernos locales necesitan conocer mejor sus propias competencias.
No para crear conflictos con otras instituciones.
No para convertirse en obstáculos al desarrollo.
Y mucho menos para actuar arbitrariamente.
Deben conocerlas para planificar mejor, prevenir problemas, proteger el espacio público, orientar al ciudadano y ejercer correctamente las responsabilidades que el ordenamiento jurídico les ha confiado.
Un municipio que conoce sus competencias puede exigir con mayor fundamento, pero también puede servir mejor.
Puede decirle al ciudadano qué necesita, por qué lo necesita y cuál es el procedimiento correcto.
Puede evitar que una persona invierta recursos en un proyecto incompatible con una zona.
Puede impedir que una vía pública sea intervenida sin control.
Puede actuar oportunamente ante una obra irregular.
Y, sobre todo, puede pasar de una administración que simplemente reacciona a los problemas a una administración que planifica y previene.
Ese debe ser uno de los principales objetivos de una gestión municipal moderna.
Porque conocer la ley no solamente permite ejercer autoridad.
También permite ejercerla correctamente.
EL DEBIDO PROCESO RD
Conocer el procedimiento es también conocer nuestras responsabilidades.