Los beneficiarios: la gente no puede ser una nota al pie

En la gestión pública hay una pregunta que debería acompañar cada proyecto desde su nacimiento hasta su evaluación final: ¿quién se beneficia realmente?

No basta con decir “la comunidad”. No basta con decir “el municipio”. No basta con decir “la población”. Esas palabras pueden ser correctas, pero muchas veces son demasiado amplias para orientar una decisión seria. Detrás de cada proyecto debe haber personas concretas, sectores definidos, grupos afectados, usuarios posibles y beneficiarios claramente identificados.

Un proyecto municipal no existe para adornar un expediente. Existe para producir un cambio en la vida de alguien.

Puede ser una madre que cruza con sus hijos por una calle sin acera. Un productor que pierde parte de su cosecha porque el camino vecinal no permite transportar a tiempo. Un envejeciente que no tiene acceso seguro a un parque. Un joven que no encuentra espacios deportivos o culturales. Un comerciante que trabaja en un mercado sin condiciones adecuadas. Una familia que vive cada temporada de lluvia con miedo porque la cañada amenaza su vivienda. Una comunidad rural que espera por iluminación, caminos, agua, recogida de residuos o mejores condiciones de movilidad.

Si esas personas no aparecen en la formulación, el proyecto empieza incompleto.

El documento base sobre formulación y evaluación de proyectos establece que los beneficiarios son aquellos individuos o grupos que recibirán los beneficios directos del proyecto; es decir, aquellos hacia quienes el proyecto se dirige. También plantea la necesidad de definir e identificar la población objetivo, tomando en cuenta que los actores pueden tener condiciones distintas frente al desarrollo, la economía y las oportunidades disponibles.

Ese punto es esencial para los ayuntamientos. Una obra pública no debe justificarse únicamente por su existencia física, sino por la población que atenderá. No es lo mismo construir un parque en una zona sin niños que en un sector con alta concentración de familias jóvenes. No es lo mismo reparar una vía de bajo tránsito que intervenir un camino por donde se mueve producción agrícola, transporte escolar y acceso a servicios básicos. No es lo mismo organizar un mercado para comerciantes formalizados que para una estructura mixta donde conviven vendedores informales, productores, consumidores, transportistas y vecinos afectados por el desorden.

Cada proyecto tiene beneficiarios distintos, y por eso cada proyecto necesita una lectura particular.

Identificar beneficiarios no es un detalle administrativo. Es una decisión técnica, social y ética. Técnica, porque permite definir el tamaño, la ubicación, el costo, los servicios y los indicadores del proyecto. Social, porque ayuda a priorizar a quienes más necesitan la intervención. Ética, porque evita que los recursos públicos se orienten a iniciativas que lucen bien, pero no resuelven necesidades reales de la población.

En la gestión municipal, uno de los errores más frecuentes es formular proyectos desde la obra y no desde la gente. Se empieza preguntando cuánto cuesta una cancha, un parque, una acera, un puente o un mercado, cuando antes debería preguntarse quién lo necesita, por qué lo necesita, cuántas personas serán beneficiadas, cómo cambiará su vida y qué pasará si no se interviene.

La infraestructura no debe ser el punto de partida; debe ser la respuesta organizada a una necesidad humana y territorial.

Por eso, la identificación de beneficiarios debe hacerse antes de cerrar el diseño del proyecto. Si se diseña primero y se pregunta después, la comunidad queda reducida a espectadora. Si se escucha primero, el diseño puede responder mejor a la realidad.

Un proyecto de aceras y contenes, por ejemplo, no debe mirar solamente metros lineales. Debe mirar peatones, niños, personas mayores, personas con discapacidad, flujo escolar, acceso a viviendas, drenaje, seguridad vial y conexión con otros espacios públicos. Un proyecto de iluminación no debe mirar solamente cantidad de lámparas. Debe mirar zonas oscuras, puntos de inseguridad, rutas de tránsito peatonal, áreas escolares, espacios comerciales, paradas de transporte y sectores con mayor vulnerabilidad.

Cuando se identifica bien al beneficiario, el proyecto deja de ser genérico.

El documento técnico también plantea que, al trabajar con beneficiarios, debe evaluarse si se justifica un proyecto con múltiples tipos de beneficiarios o uno más focalizado. Esta idea es muy útil para la planificación municipal, porque no todas las intervenciones deben atender a todos por igual. Algunas deben ser universales; otras deben ser focalizadas.

Un sistema de recolección de residuos, por ejemplo, tiene una cobertura amplia y beneficia a toda la población servida. Pero un programa de apoyo a pequeños productores, una intervención para personas con discapacidad, una ruta escolar segura, un centro juvenil o un proyecto de regularización de vendedores puede requerir focalización. La buena gestión no consiste en decir que todo beneficia a todos, sino en reconocer con precisión a quién se dirige cada acción.

Esa precisión ayuda a priorizar.

En un municipio con recursos limitados, priorizar no es excluir; es ordenar con justicia. Si dos comunidades solicitan obras similares, la identificación de beneficiarios puede ayudar a decidir cuál debe atenderse primero. Se puede mirar población afectada, nivel de riesgo, impacto social, urgencia, relación con servicios básicos, vulnerabilidad, costo, sostenibilidad y coherencia con los instrumentos de planificación municipal.

Así, la decisión pública se defiende mejor. No se basa solamente en presión, cercanía política o visibilidad, sino en criterios.

Los beneficiarios también deben clasificarse correctamente. Hay beneficiarios directos, que reciben el efecto inmediato del proyecto. Hay beneficiarios indirectos, que se favorecen por el impacto secundario. Hay usuarios frecuentes, usuarios ocasionales, población vulnerable, actores económicos, instituciones involucradas y sectores afectados.

Si se construye un mercado municipal, los beneficiarios directos pueden ser comerciantes, productores y consumidores. Los indirectos pueden ser transportistas, familias, restaurantes, proveedores, visitantes y el propio ayuntamiento por mejora administrativa y recaudatoria. Pero también puede haber afectados si no se gestiona bien: vecinos por ruido, tránsito, residuos o falta de parqueos. Un proyecto serio no solo identifica a quienes ganan; también observa a quienes podrían ser impactados negativamente.

Esto es especialmente importante en proyectos territoriales. Una obra vial puede beneficiar a conductores, productores y estudiantes, pero puede afectar a peatones si no contempla aceras, señalización o seguridad. Un proyecto turístico puede generar empleo, pero también presión sobre el agua, residuos, suelo y tranquilidad comunitaria. Una intervención urbana puede dinamizar el comercio, pero desplazar actividades tradicionales si no se maneja con equilibrio.

Identificar beneficiarios no es propaganda; es análisis.

En el marco municipal dominicano, este enfoque se conecta con la planificación local, la participación ciudadana y la rendición de cuentas. Los ayuntamientos deben pensar sus proyectos dentro de sus competencias, su Plan Municipal de Desarrollo, su Plan Operativo Anual, el presupuesto, el ordenamiento territorial cuando aplique, las disposiciones ambientales y el régimen de contrataciones públicas cuando llegue la fase de ejecución.

Pero nada de eso tiene pleno sentido si no se define primero a quién sirve el proyecto.

La Ley, los planes y los procedimientos ordenan la actuación pública; los beneficiarios le dan rostro.

Por eso, un expediente municipal debería incluir una caracterización mínima de la población beneficiaria: ubicación, cantidad estimada, condiciones principales, problema que enfrenta, nivel de afectación, relación con el proyecto, forma de participación, beneficios esperados e indicadores de cambio. No siempre se necesitará un estudio complejo, pero siempre debe existir una identificación razonable y verificable.

En proyectos pequeños, bastará una ficha comunitaria clara. En proyectos medianos o grandes, se requerirá mayor profundidad: levantamientos, censos, encuestas, entrevistas, visitas de campo, registros administrativos, mapas, fotografías, datos sectoriales y consultas con organizaciones locales.

El nivel de análisis debe ser proporcional al impacto del proyecto.

Un error común es creer que la población beneficiaria se define solo con números. Los números son necesarios, pero no suficientes. Decir que una obra beneficiará a cinco mil personas puede sonar bien, pero hay que explicar cómo se llegó a esa cifra, qué tipo de beneficio recibirán, si será permanente o temporal, directo o indirecto, diario u ocasional.

La cifra sin explicación puede convertirse en adorno. La cifra con método se convierte en evidencia.

También es necesario distinguir entre beneficiario y participante. Una persona puede participar en una reunión, pero no necesariamente ser beneficiaria directa del proyecto. Una organización puede apoyar la formulación, pero no ser la destinataria principal. Una institución puede ejecutar, pero no ser beneficiaria. Esta claridad evita confusiones en la rendición de cuentas y en la medición de resultados.

El beneficiario es el centro del cambio esperado.

Cuando se formula un proyecto de capacitación juvenil, por ejemplo, no basta con decir que se impartirán talleres. Hay que definir a qué jóvenes se dirige, de qué edades, de qué sectores, con qué necesidades, qué habilidades se busca desarrollar, cómo se seleccionarán, qué seguimiento recibirán y qué resultado se espera después de la formación. De lo contrario, el proyecto puede terminar midiendo asistencia, pero no transformación.

Cuando se formula un proyecto ambiental comunitario, no basta con decir que se hará reforestación. Hay que definir qué comunidades serán beneficiadas, qué problema ambiental se atiende, qué área se intervendrá, quién dará mantenimiento, qué especies se usarán, qué actores participarán, qué riesgos se reducirán y cómo se medirá la mejora.

Cuando se formula un proyecto de movilidad urbana, no basta con pintar señales o intervenir una calle. Hay que observar peatones, vehículos, transporte público, comercio, escuelas, accesibilidad, seguridad, horarios críticos y comportamiento ciudadano.

Cada proyecto tiene su propia población objetivo, y el deber técnico es encontrarla.

El documento base coloca dentro de la definición del proyecto varios elementos que deben trabajarse de manera articulada: beneficiarios, entidad ejecutora, necesidades a satisfacer, objetivo, importancia, productos o servicios a ofrecer, justificación, aportes sociales, económicos, tecnológicos y ambientales.

Esta estructura es muy valiosa para los gobiernos locales. Si un proyecto no define beneficiarios, tampoco puede justificar bien sus aportes sociales. Si no define necesidades, no puede formular objetivos claros. Si no define productos o servicios, no puede medir resultados. Si no identifica entidad ejecutora, no puede asegurar responsabilidad. Todo está conectado.

Ahí está la articulación de esta serie: primero se escucha el territorio, luego se distingue la idea del proyecto, después se diagnostica, se organiza la lógica del proyecto y ahora se identifica con claridad a quién se dirige. No son pasos aislados; son capas de una misma responsabilidad pública.

Un proyecto municipal centrado en beneficiarios también mejora la transparencia. La ciudadanía puede preguntar: ¿por qué esta comunidad?, ¿por qué este grupo?, ¿por qué esta obra?, ¿cuántos serán beneficiados?, ¿qué criterios se usaron?, ¿qué evidencia existe? Si el expediente responde, la confianza aumenta. Si no responde, la sospecha crece.

La transparencia no se limita a publicar compras o contratos. También implica explicar las razones de la priorización.

Además, identificar beneficiarios permite diseñar mejores indicadores. No se puede medir bien un proyecto si no se sabe a quién debía beneficiar. Si el proyecto es para productores, los indicadores pueden mirar reducción de costos de transporte, acceso a mercados o mejora en tiempos de traslado. Si es para estudiantes, pueden mirar seguridad, acceso, permanencia o facilidad de movilidad. Si es para comerciantes, pueden mirar organización, ventas, formalización, salubridad o reducción de conflictos. Si es para toda una comunidad, pueden mirar cobertura, satisfacción, reducción de riesgos o calidad del servicio.

Los indicadores nacen de los beneficiarios, no solo de las actividades.

También permite diseñar mejor la comunicación pública. Una publicación institucional no debería limitarse a decir “el ayuntamiento ejecutó una obra”. Debería explicar qué problema atendió, qué población benefició, qué cambio se espera y cómo se dará seguimiento. Eso eleva la calidad del discurso público y educa a la ciudadanía.

La comunicación municipal no debe vender obras; debe explicar soluciones.

Hay otro punto importante: no todos los beneficiarios tienen la misma capacidad de hacerse escuchar. Algunas comunidades tienen líderes activos, presencia mediática o capacidad de presión. Otras, en cambio, viven necesidades profundas, pero tienen poca voz institucional. Si el ayuntamiento solo responde al que más reclama, puede dejar fuera a quienes más necesitan.

Por eso, identificar beneficiarios también exige mirar vulnerabilidades. Niños, envejecientes, personas con discapacidad, comunidades rurales, mujeres en condiciones de riesgo, jóvenes sin oportunidades, pequeños productores, trabajadores informales y sectores alejados pueden requerir atención especial, aunque no siempre tengan mayor capacidad de presión.

La justicia territorial no siempre está donde hay más ruido; muchas veces está donde hay más silencio.

Un gobierno local con enfoque humano no espera únicamente a que la necesidad llegue en forma de protesta. La busca, la documenta y la convierte en proyecto.

También debe evitarse el uso político de los beneficiarios. La población beneficiaria no debe ser tratada como clientela ni como público de agradecimiento. Debe ser reconocida como titular de derechos, usuario de servicios, actor territorial y sujeto de desarrollo. Un proyecto público no es un favor; es una respuesta institucional a una necesidad legítima, dentro de las posibilidades legales y presupuestarias del municipio.

Esta mirada cambia el tono de la gestión. El ayuntamiento no “regala” una obra; cumple una función pública. La comunidad no “recibe un favor”; participa de una solución que debe ser cuidada, evaluada y sostenida.

El beneficiario también tiene responsabilidad. Cuando una comunidad recibe un parque, debe ayudar a cuidarlo. Cuando comerciantes son reorganizados, deben cumplir reglas. Cuando productores se benefician de una vía, deben colaborar con su uso adecuado. Cuando una comunidad participa en un proyecto ambiental, debe sostener prácticas responsables. La sostenibilidad no depende únicamente del ayuntamiento; también requiere corresponsabilidad social.

Pero la corresponsabilidad solo puede pedirse con legitimidad cuando el proyecto fue bien formulado, explicado y consultado.

Por eso, la participación de beneficiarios no debe ser un acto simbólico. Debe ocurrir antes, durante y después. Antes, para entender el problema. Durante, para validar decisiones y prevenir conflictos. Después, para evaluar si el proyecto realmente funcionó.

Un proyecto que no escucha a sus beneficiarios puede terminar técnicamente correcto, pero socialmente débil.

En la gestión municipal, la gente no puede ser una nota al pie. No puede aparecer solo en el discurso inaugural. No puede usarse solo como número estimado. No puede ser reducida a público beneficiado sin voz. Debe estar en el corazón de la formulación.

Porque el verdadero éxito de un proyecto no es que la obra exista, sino que la vida de los beneficiarios mejore.

Un ayuntamiento puede construir mucho y transformar poco si no identifica bien a quién sirve. También puede ejecutar intervenciones modestas y producir grandes cambios si entiende con precisión la necesidad de su población objetivo.

La calidad de un proyecto no se mide únicamente por su costo, tamaño o visibilidad. Se mide por su pertinencia frente a quienes lo necesitan.

Por eso, antes de aprobar un proyecto municipal, la pregunta debe ser directa: ¿quién se beneficia, cómo se beneficia y cómo lo vamos a comprobar?

Si la respuesta no es clara, el proyecto todavía necesita madurar.

Si la respuesta es clara, entonces el municipio empieza a formular con rostro humano.

Y cuando la planificación pública reconoce a sus beneficiarios, deja de hablar en abstracto y comienza a servir con sentido.

Fuentes consultadas

Fuente técnica principal:
Marcial Córdoba Padilla, Formulación y Evaluación de Proyectos, Segunda Edición, Ecoe Ediciones. Base utilizada para los conceptos de beneficiarios del proyecto, población objetivo, actores incluidos, vulnerables y excluidos, definición del proyecto, entidad ejecutora, necesidades a satisfacer, objetivos, productos o servicios, justificación y aportes sociales, económicos, tecnológicos y ambientales.

Marco legal dominicano complementario:
Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, como referencia general de competencias, servicios municipales, participación comunitaria, planificación y gestión local.

Ley 498-06 de Planificación e Inversión Pública, como marco del sistema nacional de planificación e inversión pública.

Ley 368-22 de Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos, especialmente para proyectos que inciden en localización, suelo, expansión urbana, riesgos territoriales y desarrollo sostenible.

Ley 47-25 de Contrataciones Públicas y su Reglamento de Aplicación, como nuevo marco normativo aplicable a los procesos de contratación pública vinculados a bienes, servicios, obras y concesiones.

Ley 64-00 sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales, para proyectos con incidencia ambiental, territorial o de aprovechamiento de recursos naturales.

El Debido Proceso RD
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