En la República Dominicana existe una contradicción territorial que durante años ha sido tratada principalmente como un conflicto entre propietarios y ocupantes. Terrenos de propiedad privada son ocupados irregularmente; sobre ellos se levantan viviendas, pequeños comercios y otras construcciones, aparecen ventas informales entre particulares y, con el paso del tiempo, esos espacios terminan convirtiéndose en verdaderas comunidades.
Sin embargo, en numerosos casos aparece un tercer actor que no puede quedar fuera del análisis: el propio Estado.
Primero llegan determinados servicios básicos. Después pueden aparecer caminos, alumbrado, drenajes, aceras, contenes, asfaltado y otras inversiones públicas. El asentamiento continúa creciendo y adquiriendo características cada vez más permanentes.
Años después, cuando el propietario reclama, concluye un litigio o corresponde ejecutar una decisión que dispone la recuperación del inmueble, el problema ya no consiste únicamente en retirar a varias personas de un terreno. Se encuentra allí una comunidad materialmente consolidada.
Entonces surge una pregunta que merece atención:
¿Puede el Estado contribuir durante años a consolidar una ocupación sobre propiedad privada y luego enfrentar sus consecuencias como si su propia intervención nunca hubiera existido?
Prestar servicios no significa reconocer propiedad
La primera precisión es indispensable.
Recibir agua, electricidad, recogida de residuos u otros servicios esenciales no convierte a una persona en propietaria del terreno que ocupa. Una factura de electricidad o de agua tampoco sustituye un certificado de título.
De igual manera, no sería jurídicamente correcto afirmar que toda prestación de servicios públicos dentro de un asentamiento irregular constituye una actuación ilegal. Las necesidades esenciales de las personas y determinados derechos fundamentales no desaparecen automáticamente por la situación jurídica del suelo.
El problema comienza cuando la intervención estatal deja de limitarse a servicios esenciales y pasa a convertirse en consolidación territorial mediante inversiones públicas permanentes, sin que previamente se haya determinado la situación jurídica del inmueble.
No es jurídicamente lo mismo suministrar agua potable que abrir una calle definitiva, construir aceras y contenes, realizar drenajes, levantar equipamientos comunitarios o asfaltar vías dentro de una propiedad privada.
En ese momento ya no estamos únicamente frente a una cuestión social. Entran en juego la protección del derecho de propiedad, la planificación territorial, la legalidad de la inversión pública, la coordinación institucional y la responsabilidad de la Administración.
Y la legislación dominicana actualmente vigente ofrece elementos muy claros para analizar esta realidad.
La Ley núm. 368-22, de Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos, establece mecanismos para identificar y gestionar los asentamientos existentes en terrenos registrados a favor de terceros. Su artículo 75 reconoce precisamente esta problemática y dispone que, ante asentamientos irregulares ubicados dentro de propiedades privadas, debe respetarse el derecho del legítimo propietario, salvo que exista una causa justificada de utilidad pública y se cumpla el correspondiente procedimiento de expropiación y compensación.
Su Reglamento de Aplicación, aprobado mediante el Decreto núm. 486-25, profundiza todavía más este tratamiento. La normativa obliga a identificar y cuantificar estos asentamientos dentro de los instrumentos de ordenamiento territorial y establece que la inversión pública debe guardar coherencia con la planificación del territorio.
Pero existe una disposición especialmente relevante.
El Reglamento reconoce la existencia de “comunidades establecidas”, entendidas, bajo determinadas condiciones, como asentamientos de grupos familiares con permanencia y arraigo en el tiempo respecto de los cuales el propio Estado ha asumido la provisión de bienes y servicios públicos.
Ese concepto es fundamental para comprender la dimensión real del problema.
La actuación estatal no convierte automáticamente al ocupante en propietario ni elimina los derechos de quien posee legítimamente el inmueble. Pero el propio ordenamiento reconoce que cuando una ocupación se prolonga, adquiere arraigo y recibe durante años intervención pública, surge una realidad territorial y social que posteriormente no puede ser tratada como si nunca hubiese existido.
La responsabilidad preventiva del Estado adquiere entonces mayor relevancia.
Si una institución conoce —o razonablemente puede verificar— que determinado asentamiento se encuentra sobre terrenos pertenecientes a terceros, debe existir una justificación jurídica antes de ejecutar obras que contribuyan materialmente a su consolidación.
Lo mismo ocurre con los ayuntamientos.
Los gobiernos locales no tienen competencia para decidir una controversia sobre la titularidad de un inmueble que corresponde a la jurisdicción competente, pero sí poseen responsabilidades directas sobre ordenamiento territorial, uso del suelo, planeamiento urbano y administración de su territorio.
Por eso, un ayuntamiento no debería limitarse a observar durante años cómo crece un asentamiento irregular, intervenir posteriormente mediante obras municipales y, cuando aparece el conflicto de propiedad, sostener que se trata exclusivamente de un problema entre particulares.
Una cosa es decidir quién es propietario y otra muy distinta es administrar responsablemente el territorio.
El debido proceso debe comenzar mucho antes del desalojo
Uno de los mayores errores institucionales consiste en entender el debido proceso solamente como el conjunto de garantías que deben observarse el día en que se ejecuta un desalojo.
El debido proceso comienza mucho antes.
La Constitución dominicana protege el derecho de propiedad, pero también somete las actuaciones administrativas y judiciales al respeto de las garantías correspondientes. La Ley núm. 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, incorpora además principios como juridicidad, seguridad jurídica, responsabilidad, coherencia administrativa, motivación y tutela de los derechos de las personas.
El propio Decreto 486-25 establece garantías específicas frente a procesos de desalojo y reasentamiento, entre ellas consulta previa, notificación, información sobre las causas, identificación de quienes ejecutan el procedimiento, asistencia jurídica y levantamiento de las actuaciones correspondientes.
Pero si el Estado espera hasta ese momento para examinar el problema, probablemente ya llegó tarde.
El debido proceso territorial debería comenzar desde que se identifica el asentamiento y antes de que diferentes instituciones decidan invertir recursos públicos de carácter permanente en ese lugar.
Antes del asfaltado debería existir verificación.
Antes de construir una calle debería conocerse la condición jurídica del suelo.
Antes de realizar una inversión estructural deberían identificarse propietarios, conflictos existentes, clasificación territorial y fundamento legal de la intervención.
Ese enfoque preventivo adquiere todavía mayor importancia con la entrada en vigor del nuevo Código Penal dominicano, Ley núm. 74-25, modificada por la Ley núm. 44-26, que regula expresamente determinadas conductas relacionadas con la invasión y ocupación de propiedad inmobiliaria.
La existencia de estas disposiciones no permite afirmar que una institución o un funcionario incurra automáticamente en responsabilidad penal por prestar servicios o ejecutar una obra dentro de una comunidad irregular. La responsabilidad penal es personal y debe determinarse conforme a los elementos establecidos por la propia legislación.
Pero sí revela una contradicción institucional que merece atención: mientras el ordenamiento jurídico fortalece la protección de la propiedad frente a determinadas ocupaciones, las instituciones públicas deben evitar que la falta de coordinación contribuya a consolidar territorialmente esas mismas situaciones.
Cuando el conflicto alcanza verdaderamente la esfera penal, también resultan aplicables las garantías del nuevo Código Procesal Penal, Ley núm. 97-25, particularmente en materia de legalidad, defensa, derechos de la víctima, motivación de las decisiones y control judicial.
Sin embargo, tampoco debe confundirse el proceso penal con los procedimientos administrativos, inmobiliarios o territoriales que correspondan. Cada autoridad debe actuar dentro de su competencia y conforme al procedimiento establecido.
Ese es precisamente el sentido del debido proceso: que ningún órgano sustituya mediante actuaciones de hecho el procedimiento que corresponde a otro.
Antes de invertir, hay que verificar
La solución no consiste en escoger entre el propietario y las familias ocupantes.
El propietario tiene derecho a que su propiedad sea respetada.
La persona que ocupa irregularmente un terreno no adquiere por esa razón un derecho de propiedad, pero mantiene sus derechos fundamentales y las garantías correspondientes frente a cualquier actuación del poder público.
Y el Estado tiene la obligación de planificar, coordinar sus instituciones y administrar correctamente los recursos públicos.
Por eso, antes de ejecutar obras permanentes dentro de un asentamiento cuya situación jurídica sea irregular, debería existir una verificación jurídico-territorial previa.
Esa verificación debería determinar, como mínimo, la condición registral del inmueble, los propietarios identificados, los litigios o reclamaciones conocidos, la clasificación y uso del suelo, la situación del asentamiento dentro de los instrumentos de ordenamiento territorial y el fundamento jurídico que permite realizar la inversión.
Si existe un interés público suficientemente justificado para mantener una comunidad establecida sobre terrenos privados, el Estado dispone de mecanismos constitucionales y legales para buscar una solución: negociación, adquisición, regularización cuando jurídicamente proceda, reasentamiento o expropiación por causa de utilidad pública, siempre respetando los derechos del legítimo propietario y las garantías de las personas afectadas.
Si no existen condiciones para consolidarla, las autoridades deben actuar oportunamente para impedir que la ocupación continúe expandiéndose.
Lo que resulta difícil de justificar es una tercera alternativa: permitir que la irregularidad crezca durante años, invertir recursos públicos hasta convertirla físicamente en una comunidad permanente y descubrir la condición jurídica del terreno solamente cuando llega el momento del desalojo.
Esto también plantea una cuestión elemental sobre el uso del dinero público.
Si una institución construye una calle, otra instala infraestructura, el ayuntamiento ejecuta obras y años después todas esas inversiones terminan afectadas por una decisión que obliga a recuperar el inmueble, resulta legítimo preguntarse qué controles existieron antes de comprometer esos recursos.
El problema, por tanto, trasciende al propietario y al ocupante.
También involucra planificación territorial, seguridad jurídica, coordinación interinstitucional, responsabilidad administrativa y calidad del gasto público.
La República Dominicana dispone hoy de un marco normativo mucho más actualizado para enfrentar estas situaciones. La Ley 368-22, su Reglamento, la legislación administrativa, el nuevo Código Penal y el nuevo Código Procesal Penal ofrecen herramientas que permiten abordar el problema desde distintas dimensiones.
El desafío ya no consiste únicamente en aprobar más leyes.
Consiste en hacer que las instituciones hablen entre sí antes de actuar.
Que el ayuntamiento conozca la situación territorial.
Que la institución que pretende construir conozca la condición jurídica del suelo.
Que los organismos responsables de planificación intervengan oportunamente.
Que los derechos del propietario sean respetados.
Y que las personas afectadas reciban las garantías que corresponden cuando sea necesario adoptar una decisión que transforme radicalmente su realidad.
Porque el verdadero problema no comienza el día en que llega la fuerza pública.
Comenzó muchos años antes, cuando una ocupación irregular empezó a crecer mientras diferentes instituciones intervenían sin que nadie resolviera oportunamente la situación jurídica del territorio.
El debido proceso no debería comenzar con el desalojo. Debe comenzar antes de que el Estado decida dónde construir, dónde invertir y qué realidad territorial está contribuyendo a consolidar.
Fuentes legales
Constitución de la República Dominicana; Ley núm. 368-22, de Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos; Decreto núm. 486-25, Reglamento de Aplicación de la Ley 368-22; Ley núm. 107-13, sobre Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo; Ley núm. 74-25, Orgánica que instituye el Código Penal, modificada por la Ley núm. 44-26; y Ley núm. 97-25, Orgánica que instituye el Código Procesal Penal.
EL DEBIDO PROCESO RD
JUSTICIA • TRANSPARENCIA • PAÍS