El profesional que entiende cómo funciona todo el ayuntamiento

Hay profesiones cuya importancia dentro de un gobierno local se comprende inmediatamente. Si surge un problema jurídico, se piensa en un abogado; si se trata de estados financieros, aparece el contador; si existe una obra, intervienen ingenieros y arquitectos; si hablamos de presupuesto, entran los responsables financieros; y si el problema es territorial, adquieren protagonismo los técnicos de planeamiento urbano. Sin embargo, hay una pregunta que pocas veces se hace: ¿quién entiende cómo se conecta todo eso dentro de un mismo gobierno local?

Administrar un ayuntamiento no consiste solamente en recoger residuos, pagar nómina, construir contenes, emitir certificaciones o comprar combustible. Detrás de cada una de esas acciones existe una estructura jurídica, presupuestaria, administrativa y documental. Una decisión puede comenzar en el despacho del alcalde y pasar por planificación, presupuesto, compras y contrataciones, consultoría jurídica, tesorería, contabilidad, almacén, recursos humanos, transparencia o una unidad operativa antes de convertirse finalmente en un servicio para el ciudadano. Y también puede ocurrir al revés: una simple solicitud realizada por un empleado que necesita una herramienta para trabajar puede terminar involucrando inventario, disponibilidad presupuestaria, compras, recepción, pago, registro y control.

Por eso, desde lo que hace el alcalde hasta lo que hace el barrendero existe una cadena administrativa. Comprender esa cadena completa es una especialidad.

La Constitución dominicana reconoce a los municipios como personas jurídicas de derecho público con autonomía presupuestaria, normativa, administrativa y de uso de suelo, pero sujetas al mismo tiempo a fiscalización estatal y control social. También separa el Concejo de Regidores, como órgano normativo, reglamentario y de fiscalización, de la Alcaldía, como órgano ejecutivo. Esa autonomía, por tanto, no significa libertad para improvisar; significa capacidad para administrar competencias públicas conforme a la Constitución y las leyes.

Ahí aparece un perfil que todavía recibe menos atención de la que merece: el profesional especializado en administración y gestión municipal. Debe hacerse una precisión importante. La Ley núm. 176-07 no obliga a todos los ayuntamientos a crear un puesto denominado exactamente “administrador en gestión municipal”. Lo que sí reconoce es la facultad de los gobiernos locales para organizar sus estructuras y puestos conforme a sus necesidades y competencias, dentro del marco legal, y exige que los cargos tengan funciones y responsabilidades definidas y que la selección del personal atienda al mérito y a la capacidad.

Defender la incorporación de este perfil, entonces, no significa inventar una atribución que la ley no contempla. Significa hacer una pregunta mucho más seria: ¿puede un gobierno local moderno darse el lujo de no contar con alguien especializado en comprender integralmente cómo funciona su propia administración?

El administrador en gestión municipal no debe verse como un técnico limitado a una sola dependencia. Es más preciso entenderlo como un profesional especializado en la comprensión transversal de la administración local. Debe conocer planificación, estructura organizacional, presupuesto, recursos humanos, compras y contrataciones, procedimiento administrativo, control interno, servicios municipales, transparencia, gestión documental y las competencias básicas de los distintos órganos del gobierno local. No para sustituir a sus especialistas, sino para conectarlos.

No tiene que saber más Derecho que el abogado, más contabilidad que el contador ni más urbanismo que el arquitecto. Tampoco debe ejercer las funciones legalmente reservadas al contralor, al tesorero o a otros funcionarios especializados. Su verdadero valor aparece cuando sabe qué necesita cada uno, cuándo debe intervenir, qué procedimiento conecta una unidad con otra y qué riesgo se crea cuando alguien decide saltarse una parte de esa cadena.

Un ayuntamiento puede tener excelentes profesionales y seguir funcionando deficientemente si cada departamento trabaja como una isla. El abogado puede emitir correctamente una opinión jurídica, el contador registrar bien una operación, Compras conocer su procedimiento, Planificación preparar un buen POA y Recursos Humanos disponer de sus manuales. Pero si aquello que planificó una unidad no coincide con lo presupuestado, lo presupuestado no conversa con lo contratado, lo contratado no coincide con lo recibido y lo recibido no queda correctamente documentado, el problema deja de ser departamental y se convierte en institucional.

Por eso el administrador en gestión municipal puede resultar incómodo. Pregunta: ¿eso está en el presupuesto?, ¿quién tiene competencia para aprobarlo?, ¿existe una resolución?, ¿dónde está el informe?, ¿Compras intervino?, ¿Jurídica lo revisó?, ¿quién recibió?, ¿dónde está la evidencia?, ¿eso está contemplado en el POA?, ¿qué dice el procedimiento?, ¿quién firmó?, ¿por qué se hizo de esa manera? Y después de varias preguntas aparece inevitablemente alguien que piensa: “este lo que hace es complicar las cosas”.

Pero probablemente no las está complicando. Probablemente acaba de descubrir que ya estaban complicadas y nadie lo había advertido.

La Ley núm. 107-13 sobre procedimiento administrativo ayuda a entender por qué esas preguntas importan. La actuación pública no puede sostenerse solamente sobre decisiones verbalmente correctas o buenas intenciones. Debe producirse conforme a reglas de competencia, procedimiento, juridicidad, racionalidad y debido proceso. Ahí existe una diferencia enorme entre hacer algo y hacerlo administrativamente bien. Una decisión puede ser necesaria, beneficiosa para la comunidad y hasta disponer de recursos presupuestarios, pero ejecutarse incorrectamente si se utiliza el procedimiento equivocado.

El verdadero administrador debe ayudar a descubrir eso antes de que llegue una auditoría, una reclamación, una impugnación o una investigación.

“Eso es demasiada letra, demasiados informes y demasiado papel”

Aquí aparece una de las frases más comunes dentro de cualquier administración: “Eso es demasiada letra. Son muchos informes. Eso es demasiado papel. Vamos a hacerlo más simple.” Y hay algo de verdad en esa reacción. La administración pública debe ser más simple, debe eliminar duplicidades y debe evitar convertir cada decisión ordinaria en una montaña de documentos innecesarios. Pero una cosa es eliminar burocracia inútil y otra muy diferente eliminar garantías necesarias.

Lo simple, cuando está bien hecho, es eficiencia. Lo simple sin competencia, trazabilidad ni debido proceso puede terminar convertido en una observación de auditoría, una responsabilidad administrativa y, cuando concurran los elementos establecidos por la legislación aplicable, incluso en un problema de naturaleza civil o penal.

No todo error administrativo constituye delito. No toda falta documental produce responsabilidad personal y no todo expediente imperfecto convierte a un funcionario en infractor. Pero tampoco puede asumirse que la ausencia de procedimiento carece de consecuencias.

Y aquí aparece la parte más incómoda: “eso es demasiado papel” suele parecer una excelente explicación hasta el día en que alguien pregunta por el papel que falta. Entonces comienzan las preguntas: ¿quién autorizó?, ¿dónde está la solicitud?, ¿existe informe?, ¿por qué se contrató?, ¿quién certificó la recepción?, ¿dónde consta que aquello ocurrió? Y muchas veces la respuesta termina siendo: “se habló”, “todo el mundo sabía”, “siempre se había hecho así” o simplemente “bueno…”.

Ese “bueno…” puede terminar costando mucho más que el documento que no se quiso preparar.

Por eso hay una frase que debería permanecer en cualquier discusión sobre administración pública: el papel no salva una mala gestión; pero una gestión sin evidencia documental puede dejar sin defensa hasta una buena decisión.

El administrador en gestión municipal no debería pedir documentos porque le guste producir documentos. Su responsabilidad es distinguir cuáles son necesarios, ayudar a eliminar los inútiles, estructurar procesos comprensibles, establecer responsables y procurar que cada expediente tenga una lógica que permita reconstruir lo ocurrido. El objetivo no es acumular papel. Es generar trazabilidad.

La Ley núm. 10-07 incluye a los ayuntamientos dentro del Sistema Nacional de Control Interno. Las NOBACI parten precisamente de la idea de que el control interno no debe aparecer solamente cuando todo terminó. Debe incorporarse dentro de los procesos institucionales, asignando responsabilidades, evaluando riesgos y creando mecanismos preventivos. Por eso tampoco sería correcto llamar al administrador municipal “el auditor del ayuntamiento”. No lo es automáticamente por su formación y existen funcionarios y órganos con competencias específicas de fiscalización y control.

Su aporte puede ser otro: prevención administrativa. Puede detectar un expediente incompleto antes de que llegue al control, advertir que dos unidades duplican funciones, identificar que nadie tiene claramente asignada una responsabilidad, ayudar a diseñar un flujo de trabajo, proponer un procedimiento, dar seguimiento a un plan de mejora y convertir una norma complicada en una ruta administrativa comprensible para quienes tienen que aplicarla.

Eso no es auditar. Eso es gestionar.

Antes de contratar otro asesor, mire lo que ya tiene dentro

Existe otra realidad que merece una reflexión seria. Cuando surge un problema, muchos gobiernos locales recurren inmediatamente a otro asesor: asesor jurídico, asesor administrativo, asesor financiero, asesor de planificación, consultor para preparar procedimientos, consultor para organizar expedientes o consultor para explicar una normativa.

La asesoría externa no es mala. Hay asuntos que requieren conocimientos especializados que un ayuntamiento no tiene por qué mantener permanentemente en nómina. Un litigio complejo puede necesitar un jurista especializado; una obra determinada puede requerir una capacidad técnica muy particular; un proyecto territorial puede necesitar expertos adicionales; y existen situaciones extraordinarias en las que contratar conocimiento externo resulta no solamente razonable, sino necesario.

El problema comienza cuando la contratación externa deja de ser excepcional y se convierte en la forma permanente de suplir una institución que nunca desarrolló sus propias capacidades.

¿Qué ocurre si tenemos abogado pero cada problema jurídico ordinario termina en un asesor externo? ¿Qué ocurre si existe personal de planificación pero siempre contratamos a alguien para planificar? ¿Qué ocurre si tenemos Recursos Humanos, pero nadie desarrolla las capacidades del personal? ¿Qué ocurre si contratamos un consultor para preparar un procedimiento y al año siguiente contratamos otro porque nadie aprendió a utilizarlo?

Entonces quizá no estemos frente a una simple falta de personal. Puede existir una falla de organización y de gestión del conocimiento.

Las propias NOBACI exigen evaluar las competencias profesionales disponibles, identificar aquellas que faltan y adoptar medidas para cerrar esas brechas, tomando en cuenta tanto las capacidades internas como las externas. La Ley 176-07 también establece criterios de mérito y capacidad para la selección del personal municipal y promueve programas permanentes de capacitación. La lógica institucional es clara: antes de comprar permanentemente conocimiento fuera, una institución responsable debe saber qué conocimientos posee dentro y cuáles realmente necesita incorporar.

Ese puede ser otro de los grandes aportes del administrador en gestión municipal: convertir conocimiento externo en capacidad interna. No significa que vaya a enseñar Derecho al abogado, contabilidad al contador o ingeniería al ingeniero. Significa que puede detectar brechas, coordinar capacitaciones, buscar apoyo de los órganos rectores, acompañar la elaboración de procedimientos, verificar que lo aprendido se incorpore al trabajo ordinario y evitar que el conocimiento desaparezca cuando termina una consultoría.

Existe una diferencia enorme entre contratar a alguien para solucionar un problema y contratarlo para enseñar a la institución a no repetirlo. El segundo modelo deja capacidad instalada. El primero puede dejar dependencia.

Y eso también tiene impacto económico. La Ley núm. 47-25 de Contrataciones Públicas refuerza la idea de eficiencia y valor por dinero en el uso de recursos públicos. Aplicado a este tema, la pregunta correcta no sería “¿debemos contratar asesores?”, sino otra mucho más útil: ¿esta contratación agrega una capacidad que realmente no tenemos y cuyo costo se justifica frente al resultado que producirá?

Si una asesoría evita una pérdida considerable, aporta conocimiento inexistente o resuelve un problema altamente especializado, puede representar una excelente inversión. Pero si todos los años pagamos para que alguien haga una actividad ordinaria que la institución podría desarrollar correctamente con capacitación, organización y responsabilidades claras, entonces merece preguntarse si estamos comprando conocimiento o simplemente pagando por nuestra propia desorganización.

Ahí un buen administrador municipal puede ahorrar recursos sin recaudar un solo peso adicional. Puede detectar duplicidades, organizar funciones, identificar capacidades desaprovechadas, promover capacitación, evitar contrataciones innecesarias y también reconocer cuándo sí hace falta contratar a un especialista.

El administrador competente no es quien dice “yo puedo hacerlo todo”. Ese probablemente sería un mal administrador. El buen administrador dice: “esto podemos resolverlo con nuestra estructura; esto requiere capacitación; y para esto sí necesitamos un especialista”. Eso es administrar.

Quizás por eso esta profesión resulte ingrata dentro de determinadas gestiones. Cuando todo marcha correctamente, casi nadie recuerda quién ayudó a organizar el procedimiento. Cuando falta un requisito y alguien detiene el proceso, todos recuerdan quién lo señaló. Cuando pide un informe, parece burocrático. Cuando pregunta por la ley, parece complicado. Cuando solicita documentar una decisión, “quiere demasiado papel”. Cuando advierte un riesgo, algunos entienden que es negativo. Y cuando recomienda no contratar un asesor porque la institución puede resolver internamente el problema, tampoco necesariamente gana amigos.

Pero esa es precisamente la paradoja: en una administración acostumbrada a improvisar, quien organiza parece un obstáculo; quien exige procedimiento parece enemigo; y quien pregunta por la legalidad parece estar complicando lo sencillo.

El verdadero enemigo no es el administrador. Es la improvisación.

Administrar correctamente tampoco significa convertir cada actuación en un expediente interminable. La buena administración debe ser eficiente, proporcional y racional. El objetivo no es producir papeles, sino evidencias; no es crear burocracia, sino trazabilidad; no es impedir decisiones, sino construir la ruta para ejecutarlas correctamente.

El administrador municipal no gobierna en lugar del alcalde, no sustituye al Concejo de Regidores, no hace el trabajo del abogado, no reemplaza al contador, no ocupa el lugar del tesorero ni pretende saber más que todos los técnicos. Su valor está en comprender cómo encajan esas piezas dentro de una misma institución y cómo una decisión tomada en un área puede generar consecuencias en todas las demás.

Un administrador en gestión municipal bien formado debería poder mirar un ayuntamiento horizontalmente mientras cada especialista lo observa desde la profundidad de su propia materia. Ambas visiones son necesarias.

Por eso, si usted dirige actualmente un gobierno local, o aspira algún día a hacerlo, búsquese un buen abogado, un buen contador, buenos ingenieros, fortalezca Planificación, profesionalice Recursos Humanos, cuide Tesorería, fortalezca Compras, respete al Concejo de Regidores y mantenga buenos controles. Pero considere también algo: búsquese un buen administrador en gestión municipal.

Hay pocos. Y cuando encuentre uno bueno, probablemente habrá días en que le resulte incómodo. Tal vez le diga que falta un documento, cuestione un procedimiento, recomiende capacitar antes de contratar, insista en que una decisión necesita motivación o descubra una brecha que durante años nadie quiso mirar.

No se apresure a considerarlo enemigo. Quizás no esté obstaculizando su gestión. Quizás esté evitando que usted tenga que explicar mañana por qué nadie le advirtió hoy.

Porque en la administración pública hacer lo correcto importa. Hacerlo correctamente importa también. Y cuando llegue el momento de rendir cuentas habrá una tercera pregunta inevitable: ¿puede usted demostrarlo?

Fuentes normativas y técnicas

Constitución de la República Dominicana de 2024; Ley núm. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios; Ley núm. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo; Ley núm. 10-07 que instituye el Sistema Nacional de Control Interno y de la Contraloría General de la República y sus Normas Básicas de Control Interno (NOBACI); Ley núm. 41-08 de Función Pública; Ley núm. 47-25 de Contrataciones Públicas y su Reglamento General de Aplicación; y Manual de Gestión Municipal/SISMAP Municipal.

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