Cuando se habla de administración municipal, casi toda la atención suele concentrarse en el presupuesto, las nóminas, las compras, los contratos, los pagos y las obras. Se pregunta cuánto dinero recibió el ayuntamiento, cuánto gastó, qué compró y mediante cuál procedimiento realizó una contratación. Sin embargo, existe una pregunta mucho más sencilla que en determinadas administraciones puede resultar sorprendentemente difícil de responder: ¿qué tiene realmente el municipio y dónde se encuentra cada uno de sus bienes?
Esa pregunta conduce directamente al control patrimonial municipal, uno de los componentes menos comentados de la gestión local y, al mismo tiempo, uno de los más importantes para proteger los recursos públicos. Una computadora adquirida para una oficina, una camioneta, un camión recolector, una retroexcavadora, una motocicleta, un escritorio, un servidor informático, un terreno, un mercado, un cementerio, una edificación o cualquier otro activo incorporado al patrimonio municipal no debería desaparecer administrativamente después de que la factura fue pagada. La compra puede haber terminado para el procedimiento de contratación, pero para el patrimonio público apenas comienza otra responsabilidad.
Desde ese momento la institución debería estar en capacidad de explicar qué recibió, cuánto costó, cómo fue adquirido, dónde se encuentra, qué dependencia lo utiliza, quién tiene responsabilidad sobre su custodia, en qué condiciones está y, llegado el momento, qué procedimiento permitió retirarlo definitivamente del patrimonio. Esa es la esencia del control patrimonial: seguir la historia administrativa del bien mientras permanezca bajo responsabilidad pública.
La Ley núm. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios establece que el patrimonio municipal está constituido por los bienes, derechos y acciones pertenecientes al municipio y diferencia, entre otras categorías, los bienes de dominio público de los bienes patrimoniales. La clasificación no es un detalle académico, porque determina la forma en que determinados bienes pueden administrarse, utilizarse o eventualmente disponerse. Pero incluso antes de entrar en esas diferencias existe una obligación elemental: el ayuntamiento debe saber qué posee.
El artículo 185 de la Ley 176-07 establece la obligación de formar un inventario valorado de los bienes y derechos municipales. Y aquí conviene detenerse. Un inventario no debería reducirse a una hoja de cálculo donde aparezcan expresiones como “una computadora”, “dos escritorios”, “un camión” o “una maquinaria”. Un verdadero sistema de control debe permitir identificar suficientemente cada activo, conocer su valor, fecha y forma de adquisición, ubicación, condición física, dependencia responsable y documentación relacionada. En determinados casos será indispensable conservar matrícula, título, factura, contrato, acto de donación, certificaciones, registros, tasaciones, pólizas o cualquier otro documento que permita demostrar cómo entró el bien al patrimonio municipal y cuál ha sido su trayectoria.
Porque cuando se pierde la documentación de un activo también se debilita la capacidad del municipio para defenderlo.
Una administración puede realizar correctamente una compra, recibir varias computadoras, pagar al proveedor y conservar un expediente de contratación aparentemente perfecto. Eso no significa necesariamente que exista buen control patrimonial. Después de la recepción todavía falta verificar los bienes, incorporarlos al registro correspondiente, identificarlos cuando proceda, determinar dónde estarán ubicados y establecer quién queda responsable de su custodia. Compras, almacén, contabilidad, administración y activos fijos deben encontrarse en algún punto del procedimiento. Cuando cada área trabaja como una isla aparecen inconsistencias: contabilidad puede mantener registrado un activo que nadie logra localizar físicamente, el inventario puede reflejar equipos que cambiaron de departamento sin dejar constancia o una dependencia puede estar utilizando bienes recibidos mediante donación que nunca fueron correctamente incorporados al control institucional.
No todas esas situaciones comienzan necesariamente con una intención irregular. Muchas empiezan con algo aparentemente menos grave: desorganización. El problema es que la desorganización sostenida también tiene un costo para el Estado.
Una de las mejores pruebas para medir el control patrimonial de cualquier institución consiste en seleccionar un activo y hacer una pregunta simple: ¿dónde está? No basta con demostrar que fue comprado hace tres años. Hay que poder localizarlo. Si se trata de una computadora, debe conocerse qué dependencia la utiliza; si es un vehículo, cuál es su situación; si hablamos de una maquinaria, dónde se encuentra y en qué condiciones opera. Los bienes se trasladan, cambian de usuario, pasan de una oficina a otra, se llevan a mantenimiento o pueden permanecer temporalmente fuera de las instalaciones municipales. Nada de eso constituye por sí mismo una irregularidad. El problema aparece cuando el bien se mueve y el registro no se mueve con él.
Ahí se rompe la trazabilidad.
Y cuando pasan los años, algo que pudo documentarse mediante una sencilla constancia de traslado termina convertido en una investigación para determinar quién tenía el activo, cuándo salió de determinada oficina, quién autorizó su movimiento y en qué momento dejó de encontrarse donde los registros decían que estaba.
Cuando el patrimonio público se abandona
Existe una imagen especialmente dolorosa para cualquiera que comprenda el significado del dinero público: entrar a un patio municipal y encontrar vehículos abandonados bajo la lluvia, maquinarias cubiertas de óxido, neumáticos destruyéndose al sol, equipos tecnológicos almacenados sin control o mobiliario deteriorándose hasta perder prácticamente todo su valor, mientras la misma institución vuelve a solicitar recursos para adquirir bienes similares.
Detrás de cada activo abandonado hubo ciudadanos que pagaron impuestos, una comunidad con necesidades y recursos que pudieron destinarse a otra prioridad. Una retroexcavadora deteriorándose no es simplemente hierro viejo. Un camión abandonado no es únicamente un vehículo que dejó de funcionar. Una computadora desaparecida tampoco es solo una diferencia de inventario. Cada bien perdido, sustraído, inutilizado prematuramente o destruido por negligencia representa una parte del esfuerzo económico de la comunidad que dejó de producir utilidad pública mucho antes de lo que correspondía.
Y quizás lo más grave ocurre cuando esa realidad deja de sorprender.
Cuando nadie pregunta por qué una maquinaria lleva años detenida. Cuando nadie determina si puede repararse. Cuando nadie verifica si algunas piezas todavía poseen un valor considerable. Cuando los activos pasan tanto tiempo abandonados que la discusión termina siendo cuánto puede obtenerse por vender lo que quedó de ellos como chatarra.
En ese momento el municipio termina pagando dos veces: primero para comprar y después para reemplazar aquello que no supo conservar.
El control patrimonial debería comenzar mucho antes de que un activo llegue a ese estado.
También es necesario comprender que la persona que utiliza un bien municipal no se convierte en su propietario. Un servidor puede tener asignada una computadora, un teléfono, una cámara, herramientas, mobiliario o un vehículo para realizar sus funciones, pero esos bienes continúan perteneciendo a la institución. De ahí la importancia de documentar las entregas y asignaciones. Si el servidor cambia de puesto, es trasladado o termina su relación con el ayuntamiento, debería verificarse qué activos estaban bajo su responsabilidad. Esa práctica protege a la administración, pero también protege al propio trabajador. Cuando existen documentos claros, las responsabilidades pueden determinarse; cuando no existen, años después todo depende de versiones y recuerdos.
El inventario físico resulta igualmente indispensable. Una plataforma informática puede afirmar que existen veinte computadoras, pero alguien debe comprobar que esas veinte computadoras efectivamente existen y se encuentran donde el sistema indica. La revisión física permite detectar equipos trasladados sin registrar, bienes deteriorados, activos que no se localizan, mobiliarios sin identificación y hasta objetos que existen físicamente pero nunca fueron correctamente incorporados al inventario. Por eso inventariar no consiste solamente en contar. Inventariar significa verificar, comparar y corregir.
Algo parecido ocurre con los inmuebles. Los problemas patrimoniales municipales no se limitan a equipos pequeños o vehículos. Terrenos recibidos mediante donación hace décadas, solares adquiridos para proyectos que nunca se ejecutaron, mercados, cementerios, instalaciones deportivas, edificios administrativos y otras propiedades pueden llegar a presentar serias debilidades documentales. El inmueble seguirá físicamente en el mismo lugar, pero si el ayuntamiento pierde o no organiza adecuadamente el documento que demuestra su derecho sobre esa propiedad puede terminar enfrentando conflictos mucho más complejos. Títulos, contratos, actos de donación, planos, deslindes, registros, superficie, ubicación y uso actual deberían formar parte de expedientes debidamente conservados.
No todos los bienes públicos se pierden porque alguien se los lleva. Algunos comienzan a perderse con un documento que nunca se archivó.
Un bien dañado sigue siendo un bien público
Otro momento especialmente delicado aparece cuando un activo deja de funcionar. Una camioneta detenida durante meses sigue perteneciendo al municipio. Lo mismo ocurre con una computadora obsoleta, una maquinaria averiada o determinado mobiliario deteriorado. El hecho de que un bien ya no resulte útil para el servicio no provoca automáticamente su desaparición del patrimonio.
Antes de decidir qué hacer con ese activo debe determinarse cuál es realmente su condición. Este punto adquiere mayor importancia en maquinarias y vehículos que con demasiada facilidad terminan siendo definidos como “chatarra”. Una maquinaria puede no estar funcionando y, aun así, conservar motores, transmisiones, componentes, accesorios o piezas con un valor económico significativo. No funcionar y no tener valor son dos condiciones completamente distintas.
Por eso el proceso correcto requiere identificación, evaluación técnica, valoración, justificación y decisión administrativa antes de llegar a una baja o disposición final. Primero debe saberse qué bien existe. Luego determinarse su condición. Después establecerse qué procedimiento corresponde aplicar. Alterar ese orden puede abrir la puerta a pérdidas patrimoniales.
Si finalmente procede legalmente la disposición de un activo, su expediente debería permitir reconstruir la historia completa: cómo llegó al ayuntamiento, cuánto costó o mediante qué acto fue recibido, dónde estuvo registrado, qué condición motivó su retiro, quién realizó la evaluación, cuál era su valor, qué órgano autorizó el procedimiento y cómo salió definitivamente del patrimonio municipal. La transparencia no empieza cuando se anuncia una subasta. Empieza desde el día en que el bien entra a la institución.
Mientras más completa sea esa trazabilidad, menos dudas quedarán después.
Lo físico, lo administrativo y lo contable deben coincidir
El control patrimonial tampoco puede caminar separado de la contabilidad. Lo que existe físicamente debe guardar correspondencia con los registros administrativos y contables. Si los estados mantienen registrado un vehículo que salió del patrimonio hace años sin completar los procedimientos necesarios, existe una diferencia. Si el inventario refleja diez computadoras y físicamente aparecen ocho, también existe una diferencia. Si el ayuntamiento recibió una maquinaria mediante donación y nunca la incorporó adecuadamente a sus registros, vuelve a existir una debilidad.
La finalidad no es tener varias listas elaboradas por departamentos distintos. Es que todas describan una misma realidad institucional.
Este principio se vuelve todavía más importante durante los cambios de autoridades municipales. Entregar una administración no debería limitarse a entregar balances, cuentas bancarias, contratos y expedientes. También debería explicarse qué patrimonio queda bajo responsabilidad de las nuevas autoridades: vehículos, maquinarias, equipos, mobiliarios, terrenos, edificios, activos en reparación, bienes fuera de servicio y expedientes pendientes de descargo. Un inventario confiable protege tanto a quien entrega como a quien recibe. Sin él, cualquier diferencia descubierta meses después puede convertirse en una discusión sobre cuándo ocurrió, quién tenía la responsabilidad y cuál administración debe responder.
Aquí aparece uno de los significados más importantes de la transparencia pública. El ciudadano puede llegar a conocer cuánto costó un camión porque esa información figura en un proceso de contratación. Sin embargo, debería existir una segunda pregunta igualmente legítima: ¿dónde está hoy ese camión?
Si se compraron cinco vehículos, los cinco deben poder identificarse. Si se recibió una maquinaria mediante donación, debe incorporarse al patrimonio. Si se adquirió un terreno, debe existir su expediente. Si una computadora cambió de oficina, debería poder conocerse su ubicación. Si un activo salió definitivamente del patrimonio municipal, debe existir un procedimiento que permita explicar qué ocurrió.
La transparencia no consiste únicamente en demostrar cómo salió el dinero.
También consiste en demostrar qué ocurrió con aquello que se compró con ese dinero.
Esa quizá sea la enseñanza principal del control patrimonial municipal. El patrimonio público no pertenece a la administración de turno. El alcalde, los funcionarios y los servidores municipales reciben temporalmente la responsabilidad de administrarlo y custodiarlo en nombre de la comunidad. Por eso el debido proceso administrativo de un bien debería permitir seguirlo desde que entra hasta que sale: adquisición o recepción, registro, identificación, valoración, asignación, custodia, mantenimiento, traslados, inventario, conciliación y, cuando corresponda, baja o disposición final.
Cada etapa que no queda documentada crea una zona de riesgo. Cada etapa que puede demostrarse fortalece el control.
Los gobiernos locales tienen razones legítimas para hablar de nuevas inversiones, vehículos, maquinarias, equipos e infraestructura. Los municipios necesitan herramientas para prestar mejores servicios. Pero antes de discutir únicamente cuánto necesitamos comprar mañana, existe una pregunta que debería formularse con mayor frecuencia en la administración municipal dominicana:
¿Estamos cuidando correctamente lo que ya tenemos?
Fuentes
Ley núm. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, particularmente sus disposiciones relativas al patrimonio municipal, clasificación y protección de los bienes, registro de inmuebles e inventario valorado; normativa y procedimientos de la Dirección General de Contabilidad Gubernamental relacionados con propiedades, planta y equipos, registros contables e inventarios; disposiciones administrativas aplicables al registro, custodia y descargo de bienes públicos; y criterios de control interno e informes de auditoría de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana vinculados con activos fijos, inventarios, custodia y protección del patrimonio público.
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